Bokros-csomag: a tények a mítosz mögött

Hét évvel a magyar gazdaságpolitika egyik legmarkánsabb intézkedéssorozata, a Bokros-csomag után, sokan megkérdőjelezik a csomag szükségességét. A másik oldal szerint az 1995-ös stabilizációs program nélkül az ország szakadékba zuhant volna. Esély sem lett volna az 1997-ben megkezdődött, fenntartható gazdasági növekedés folytatására, és az ország átélt volna egy, a mexikói gazdasági katasztrófához hasonlatos összeomlást. Tény, hogy Bokros Lajos 1995. március 12-én meghirdetett stabilizációs modellje tananyag a nyugati közgazdaság-tudományi egyetemeken, valamint a Nemzetközi Valutaalap és a Világbank is követendő modellnek minősítette a volt pénzügyminiszter döntéseit. Jelen írásunkban, az 1994-ben kialakult helyzet értékelésére, a Bokros-csomag rövid elemzésére és hatásainak ismertetésére vállalkozunk.

Szükség volt-e megszorító intézkedésekre?

Az intézkedések - preventív terápia

A csúszó leértékelés és a vámpótlék

Jövedelempolitika

Fiskális politika

Privatizáció

Vita a többletbevételek felhasználásáról

Alkotmányossági vizsgálatok

Összefoglalás

Magyarország kedvezőtlen nemzetközi megítélésének alapja egyrészt az ország nagymértékű eladósodottsága volt, másrészt hogy hazánknak nem volt érvényes megállapodása a Nemzetközi Valutaalappal (IMF), harmadrészt pedig az, hogy a privatizációs folyamat megtorpant.

Szükség volt-e megszorító intézkedésekre?

A Bokros-csomagot ellenzők véleménye szerint a kormányzat 1995-ben választott stratégiája téves diagnózison alapult, közgazdaságilag rossz irányba indult el. Az 1995-ös évet követő időszak gazdasági fellendülése szerintük nem "a csomagnak" köszönhető, hiszen az recesszióval és egyes lehetőségek elmulasztásával járt. Az e táborhoz tartozók kétségbe vonják azt is, hogy az intézkedéssorozat tartós makrogazdasági stabilizációt hozott volna.

A helyzetre visszatekintve megállapítható, hogy az ország egyre mélyülő krízis-spirálból igyekezett megtalálni a kiutat. A rendszerváltástól 1993-ig a GDP több mint húsz százalékkal, az ipari termelés 35 százalékkal, a mezőgazdasági termelés 45 százalékkal csökkent. A magánfogyasztás csökkenése ugyan nem újdonság, hiszen az már jóval a rendszerváltozás előtt megkezdődött, de 1990 és 1993 között további 10 százalékkal esett. A jövedelmek és átlagkeresetek reálértéke 1988-tól 1993-ig folyamatosan esett. Az 1994-es évben az egy évvel korábbi állapothoz képest ugyan nőttek a reálbérek, de az egy főre jutó érték így is 22-23 százalékkal, a reáljövedelmek 12-13 százalékkal alacsonyabbak voltak az 1989-es értékeknél. A munkanélküliségi ráta a rendszerváltást követő két évben 2 százalékról 13 százalékra szökött. A drámai helyzetet jól szemlélteti, hogy 1990 és 1994 között 1,4 millió munkahely szűnt meg.

Az inflációs várakozások meghaladták a huszonöt százalékot. A gazdaság kedvezőtlen megítélésének egyik következményeként nem lehetett hosszú lejáratú állampapírt kibocsátani. A kibocsátott papírok rövid (3-6 hónapos) lejáratúak voltak, és a kamatszintjük erősen meghaladta az infláció szintjét (pl. 1994-ben 18,8 százalékos infláció mellett 26,93 százalékos volt az állampapír éves kamatátlaga - a nominális leértékelődés szintje 30,6 százalékos). Mindez azért fontos, mert az állam emiatt nem juthatott hosszú lejáratú hitelhez a belső hitelállomány növelése által sem. Először 1995-ben volt egészséges különbség az infláció mértéke és az állampapírhozam között.

Egyes makrogazdasági adatok 1993 és 1997 között:

	1993	1994	1995	1996	1997
Állampapírhozam	17,22	26,93	32,04	23,96	20,13
Infláció	22,5	18,8	28,2	23,6	18,3
Privatizációs bevételek (milliárd forint)	7,2	31	150	219,9	161,9
GDP (euró/fő)	3207	3409	3374	3538	3987

(forrás: IMF)

A gazdaság csőd közeli helyzetben volt. A költségvetés és a fizetési mérleg hiánya olyan szintet ért el, ami a lejáró hitelek törlesztését és megújítását fenyegette. Az állam hitelezőinek bizalma megingott, ezért egyre rövidebb időre és fokozatosan romló feltételek mellett jutott az állam újabb hitelhez. Ez az "adósságspirál" kódolta a rendszerbe a csődöt.

Az intézkedések - preventív terápia

A feladat a következő volt: a gazdaság nemzetközi versenyképességét javítani kell, akárcsak a munka hatékonyságát. Cél volt, hogy az export növelésével többlet devizabevételhez jusson az ország. Ez magalapozza a gazdasági növekedést, mégpedig a pénzügyi egyensúly javításával. Magyarország esetében ugyanis nem lehetett a belső fogyasztásra apellálni, mert ez a pénzügyi egyensúly megingásához vezet, ami gátat vet a gazdasági növekedés fenntartásának. A növekedés motorja esetünkben tehát az export.

A stabilizációs csomag négy részre osztható: a csúszó leértékelés bevezetése, a vámpótlék, a jövedelempolitika és az államháztartási reformlépések.

A sokat kritizált csúszó leértékelés és a vámpótlék

A rendszer bevezetésével egy időben a kormány egyszeri, 9 százalékos forintleértékelést hajtott végre, majd az első félévben (1995. július 1-ig) havonta 1,9 százalékkal értékelték le a nemzeti valutát. E dátumtól a leértékelés üteme fokozatosan csökkent, és a későbbiek folyamán nem haladhatta meg az 1,3 százalékos havi értéket.

A leértékelésre azért volt szükség, mert a forint vészesen felülértékelt volt - azaz a rendszer erősítette az importot és gyengítette az exportot. A csúszó leértékelés eredményeként az addigi hektikus leértékelések helyett kiszámítható lett a forint romlása. Ennek köszönhetően csillapodott a szférában mutatkozó spekuláció, megerősödött a forint iránti bizalom és a monetáris politika szavahihetősége. A leértékelés továbbá jelentősen megerősítette a hazai exportot, ugyanis az exporttermékek valutában számolva olcsóbbak lettek. A csúszó leértékelés ráadásul ezt a lökést hónapról hónapra, kiszámíthatóan nyújtotta a vállalatoknak.

A legfontosabb makrogazdasági mutatószámok:

	1993	1994	1995
GDP (évi növekedési ütem, %)	-0,6	2,9	1,5
Háztartások fogyasztása (évi növekedési ütem, %)	1,3	-0,4	-5,7
Export (évi volumenindex)	-13,1	16,6	8,1
Import (évi volumenindex)	20,9	14,5	-4,0
Kereskedelmi mérleg (millió dollár)	-3247	-3635	-2442
Folyó fizetési mérleg (millió dollár)	-3455	-3911	-2480
Nettó konvertibilis adósságállomány (millió dollár)	14 927	18 936	16 817
Munkanélküliségi ráta (%)	12,1	10,4	10,4
Konszolidált állami költségvetés hiánya (GDP%)	-5,2	-7,4	-4,0
Infláció (évi fogyasztói árindex)	22,5	18,8	28,2

(forrás: KSH)

Az intézkedéssorozat eredményeképpen (lásd a fenti táblázatot) a fogyasztás drasztikusan csökkent, miközben a termelés nem. A korábbi hatalmas import és gyenge export helyett az import éves volumenindexe a negatív tartományba került, vagyis csökkent a behozatal, míg az export megerősödött. Sikerült megállítani az adósságállomány növekedését és visszaszerezni az ország hitelképességét.

A program egyéb eszközökkel is igyekezett a külkereskedelem kiigazodásához hozzájárulni. A vámpótlékot az elsődleges energiahordozók kivételével valamennyi külföldről behozott árura kiterjesztették, értéke 8 százalék volt. A vámpótlék 1997-ben fokozatosan szűnt meg - a Bokros-csomagban meghatározott formában. Az intézkedés célja a rövid távú költségvetési bevétel növelése és az importvisszafogás volt.

A GATT (Nemzetközi Kereskedelmi és Vámtarifa Egyezmény) tiltja az egyoldalú védővámok bevezetését, kivéve, ha a rossz gazdasági helyzet azt indokolja. Ebben az esetben átmeneti jelleggel (két évre) be lehetett vezetni, a vámszint átmeneti leépülésének vállalásával. Az intézkedés következtében fékeződött az importkereslet, továbbá jelentős költségvetési többlet keletkezett.

A csúszó leértékelés életben tartásához szükség volt a magyar jegybank közreműködésére. A sávot, amiben a forint árfolyama mozoghat, 5 százalékban határozták meg (+/- 2,5 százalék). Ha ettől eltért a forint mozgása, a jegybank interveniált (nagy mennyiségű vétellel vagy eladással tartotta a valutát a sávban).

Jövedelempolitika

A kormány egyoldalúan korlátozta a nominálbérek emelkedését a költségvetés által finanszírozott szervezetekben. A magántulajdonban lévő vállalatok bérrendszerébe nem avatkozott a kormányzat. Azonban mivel az állami és a magánszektor jelentős részben közös munkaerő-kínálaton osztozik, a magánmunkaadók is jelentős mértékben követték az állami bérpolitikát. A reálbérek ennek eredményeként 12 százalékkal csökkentek.

A jövedelempolitikai reformok jelentősége az volt, hogy az 1995-ben 28 százalék fölé emelkedő inflációval 12 százalékkal csökkentette a reálbéreket, egyben helyreállította a versenyképességet, aminek következménye a későbbi két számjegyű exportnövekedés volt.

Fiskális politika

Megszűnt a felsőoktatás teljes ingyenessége. A rászorultság elve alapján leszűkült azok köre, akik gyermekgondozási segélyre, családi pótlékra vagy gyermeknevelési támogatásra jogosultak (az intézkedés a korábbi jogosultak 10 százalékától vonta meg a jogot). Megszűnt a fogászati ellátás általános és teljes ingyenessége. Csökkent és célzottabb lett a gyógyszerek költségvetési támogatása. Felemelték a kötelező nyugdíjkorhatárt.

Az államháztartási reformlépések jelentősen csökkentették a közkiadásokat, egyben hatásuk volt a társadalom közpénzek elosztásával kapcsolatos tudatának alakításában.

Magyarországon az állami kiadások GDP-hez viszonyított aránya nagyon magas volt, így a kiadások csökkenésén és a bevételek növelésén alapuló fiskális reformok bizonyultak helyesnek. A program radikális lépéssel indult meg ezen az úton. A költségvetési deficit 1995-ös csökkenését a következő aránypár érzékelteti: 1 forint bevétel-növekedés 3 forint kiadáscsökkenéssel párosult.

A csomag szociális intézkedései kapcsán jelentkező megtakarítások:

Társadalombiztosítási járulékalap szélesítése	15,6 milliárd forint
Családi pótlék jövedelemhez kötése	9 milliárd forint
Célzott gyermekgondozási és anyasági támogatás	2 milliárd forint
Gyermekgondozási díj és egyszeri családtámogatás megszűnése	6,7 milliárd forint
Ingyenes fogorvosi ellátás megszűnése	7 milliárd forint
Tandíj bevezetése a felsőoktatásban	2 milliárd forint

(forrás: Népszabadság - Üzleti Negyed)

A fentiek ellenére ezen intézkedések pénzügyi hatása elhanyagolható volt. A Bokros-csomag kigondolói és méltatói szerint ezek jelentősége abban rejlett, hogy a piacgazdaságban megfigyelhetőnél igazságosabb társadalom irányába mutattak. Korszerűbb szociálpolitikát igyekezett a kormány bevezetni, melynek lényege, hogy azokra a rétegekre irányul, melyek rászorulnak.

Privatizáció

A privatizáció új hullámára nem vonatkozott a Bokros-csomag. Annak megindítása azonban komoly költségvetési bevétellel kecsegtetett, és - kemény harcok árán - elkészültek az akciót szabályozó törvények is. Ekkor jelentősen felgyorsult (a korábbi időszakhoz viszonyítva) a folyamat. Az energiaszektor és a távközlés privatizációja nagy ütemben haladt előre, sor került több jelentős állami bank, és egy sor feldolgozóipari vállalat magánosítására.

A privatizáció makrogazdasági "mellékhatásai" már 1995-ben jelentkeztek. A közvetlen külföldi tőkebefektetés, a privatizálással összefüggésben befektetett összegeket is beleértve, 4,6 milliárd dollár volt.

Vita a többletbevételek felhasználásáról

A törvényhozáson, de még a kormányon belül is nagy vita folyt a többlet felhasználásáról. A lehetőségek között az autópálya-építés is szerepelt, de végül a kormány javaslatának ellenállva a törvényhozás megszavazta Bokros javaslatát, miszerint a teljes többletet a magyar államadósság csökkentésére kell felhasználni. Bokros szerint az ebből eredő kamatmegtakarítás ígérkezett a legbiztosabb eredménynek.

Alkotmányossági vizsgálatok

Meg kell említeni, hogy a törvény tartalmi vizsgálata során alkotmányossági kételyek merültek fel. Ezek közül legfontosabbak azok, melyek a szociális megszorításokkal kapcsolatban merültek fel. Az anyasági- és gyermektámogatási rendszert érintő módosítások bevezetését az Alkotmánybíróság (AB) helybenhagyta ugyan, de a korábban születettekre és a már megfogant gyermekekre a régi támogatási rendszer maradt érvényben. E tekintetben tehát az AB ugyan hatályon kívül helyezte a rendelkezést, annak lényegét viszont elfogadta (így változtak a gyesre, gyedre, gyetre, várandóssági pótlékra és a terhességi gyermekágyi segélyre vonatkozó szabályok). A csomag rövid, meghatározott időre szóló juttatásait (családi pótlék), az AB alkotmányellenesnek ítélte. A táppénz-finanszírozás módosítását az AB ugyancsak megsemmisítette, akárcsak a honoráriumok 44 százalékos tb-járulékát előíró módosítást.

A Bokros-csomag után javultak a gazdasági mutatók

A Bokros-csomag meghirdetése előtt Magyarország két egymást követő évben hatalmas fizetésimérleg-hiányt mutatott fel, és nemzetközi megítélése romlani kezdett. A bevezetett intézkedések eredményeképpen elkerülhető lett egy, a mexikóihoz hasonló pénzügyi katasztrófa. A mexikói gazdasági válság nem sokkal a Bokros-csomag előtt robbant ki. A válság előtt a mexikói gazdaság és a magyar helyzet sokban hasonlított. Gazdaságelemzők attól féltek, hogy a mexikói összeomlás a dominóelv alapján terjedhet.

Magyarországon azonban a legtöbb makrogazdasági mutató egyértelmű javulást jelzett már 1996-ban. A kereskedelmi mérleg és a folyó fizetési mérleg hiánya lényegesen csökkent, a költségvetés elsődleges, adósságszolgálat nélküli egyenlege végre pozitív lett.

Az ehhez hasonló stabilizációs programokat az esetek döntő többségében erős visszaesés és a munkanélküliség drasztikus megnövekedése kíséri. Magyarországon a GDP várt erős csökkenése helyett a gazdaság tovább bővült, a munkanélküliségi rátát pedig sikerült változatlanul tartani. A javulásnak természetesen komoly ára volt, hiszen erősen csökkent az életszínvonal, az infláció jelentősen felgyorsult, elérve az éves 28,2 százalékos értéket - ám még így is a mérsékelt infláció sávjában maradt, vagyis gazdaságpolitikai eszközökkel kézben tartható volt.

A Bokros-csomag pártolói szerint nemzetközi példák egész sora mutatja (Chile, Argentína, Brazília, Mexikó vagy Csehország esete), hogy a megszorítások elkerülhetetlenek voltak. Természetesen nem váltott ki osztatlan lelkesedést a társadalomból, de véleményük szerint gazdasági és társadalmi haszna, szükségessége - éppen a fentebb kifejtettek miatt - elvitathatatlan.

Répássy Balázs

(Üzleti Negyed)