Aknamező az önkormányzati rendszer

Súlyos kockázatot jelent a költségvetésre nézve, hogy az elmúlt két évben a nagyvárosok több mint 400 milliárd forint értékben bocsátottak ki - svájcifrank-alapú - kötvényeket - figylemeztet az Állam Számvevőszék (ÁSZ). A GDP-hez mért hiány 0,3-0,7 százalékkal emelkedhet, ha a bespájzolt pénzt hirtelen elköltik a települések.

• Itt találja a válsággal kapcsolatos összes hírt!

Az államháztartási kiadások mintegy negyedét teljesítő önkormányzati szektor növekvő pénzügyi kockázatot jelent a makrogazdaság számára a növekvő deficit és a választási évek okozta költségvetési ingadozás miatt. A mai önkormányzati rendszer olyan, mint egy aknamező, de ha óvatosan megyünk végig rajta, túlélhetjük - véli Vigvári András, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) szakértője, a Pénzügyi kockázatok az önkormányzati rendszerben című tanulmány szerzője.

A szektorban megjelenő kockázatok alapvető oka az 1990-ben létrejött önkormányzati modell, ami túlhajtott alkotmányos önállóságot biztosított a helyhatóságoknak, és erőteljesen decentralizálta a közfeladatokat, ráadásul mára összemosódtak a közigazgatás és a közfeladat-ellátás keretei. Az önkormányzati feladatokhoz történő állami hozzájárulások súlya és reálértéke folyamatosan csökkent a rendszerváltás óta.

A jelenlegi rendszer az ÁSZ szerint a felelősen gazdálkodókat bünteti, a "potyázókat" preferálja, így nem ösztönöz felelős gazdálkodásra, pedig lenne lehetőség a kockázatok kezelésére a pénzügyi fegyelem erősítésével. A számvevők szerint szigorítani kellene például az önkormányzati hitelfelvételi lehetőséget, és létre kellene hozni egy önkormányzati hitelgarancia intézményt.

A számvevőszéki tanulmány szerzői a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően megszüntetnék annak lehetőségét, hogy működési deficit alakuljon ki és erősítenék a pénzügyi ellenőrzést is. Megtakarítást jelentene a nagy önkormányzatok racionalizálása, a helyhósági feladatokat ellátó gazdasági társaságok átláthatóságának javítása és feszesebb gazdálkodásra kötelezése.

A nagyvárosok is svájci frankban adósodtak el

A nagyvárosok pénzügyi helyzete alapvetően nem rossz, de a 2006-os választási túlköltekezést gyorsuló mértékű eladósodás követte, elsősorban kötvénykibocsátás formájában, ami aggasztó - véli Lóránt Zoltán, az ÁSZ főigazgatója. Az elmúlt két évben több mint 400 milliárd forint értékben bocsátottak ki - elsősorban hosszú lejáratú - kötvényt a nagy önkormányzatok, zömében svájci frankban, így jelentős árfolyamkockázatnak vannak kitéve.

A pénznek csak kis részét használták fel beruházásra, egy részéből a működési hiányt fedezték, más részét pedig bespájzolták. Hogy mire fordítják a pénztartalékot, azt nem tudni, de annak gyors elköltése makrogazdasági szinten sem jelent elhanyagolható kockázatot: a tanulmány szerint a következő két évben meglepetésszerű önkormányzati beruházási boom következhet be, ami eredményszemléletben akár 0,3-0,7 százalékkal is megdobhatja a GDP-arányos hiányt.
A megyei önkormányzatoknak ráadásul saját bevételük nincs, a kötvénykibocsátás fedezete a vagyon volt - például az iskolaépület, vagy a kórház -, és nem látszik az a pénzügyi többlet, ami fedezetet nyújtana a kötvények visszafizetésére.

Az eladósodási folyamat eddig nem állt összefüggésben az uniós források igénybevételével, ami további kockázatot jelent. Szabálytalan felhasználás esetén ugyanis visszafizetési kötelezettség terheli az önkormányzatot, aminek terheit a mai helyzetben a költségvetésből kellene finanszírozni.

Az önkormánzati szektor nettó pénzügyi vagyona* (milliárd forint)

2003	2004	2005	2006	2007	2008
-5,0	-43,7	-160	-339,7	-472,2	-280,4

*Pénzügyi eszközök és kötelezettségek egyenlege, csökkentve az egyéb részvények és részesedések értékével

Forrás: PSZÁF

Tartalék érhető el a községi önkormányzatok tulajdonképpen bármilyen átszervezésével is. A községi önkormányzatok általában forráshiányosak, vagyis nem rendelkeznek annyi központi forrásból származó pénzzel, ami a törvényben meghatározott feladataikhoz szükséges lenne. Emiatt a községben élő lakosság nem, vagy rossz minőségben jut hozzá a közszolgáltatásokhoz, de rendelkezésre állnak olyan kormányzati eszközök, amelyekkel megelőzhetők a nagyobb problémák. Igaz, az adósságrendezési és egyéb kiegészítő támogatásokat nem kötik feltételekhez, ami nem kényszeríti a helyi vezetőket a felelősségteljes, jogszabályoknak megfelelő gazdálkodásra.

Politikai konszenzus nélkül nem várható érdemi reform

A tanulmány két lehetséges forgatókönyvet vázol fel a helyi önkormányzati rendszer szerkezeti reformjára. Az egyik a közigazgatási beosztást módosítaná, vagyis a települési szintnél nagyobb, de a megyei vagy regionális szintnél kisebb, középszintű egységet hozna létre, amely jelentős pénzügyi önállósággal rendelkezne. Ennek megfelelően újra kellene rendezni a feladatokat, a települések és a nagyobb egységek között és megteremteni a középszintű helyi adó kivetési lehetőségét, valamint kidolgozni az adómegosztás technikáit. A középszintű közigazgatási egység bevezetése viszont érinti a választási rendszert, alkotmánymódosítást is igényel, amihez politikai konszenzusra lenne szükség. Egy átgondolatlan, sebtiben végrehajtott szerkezeti átalakítás ráadásul rizikós lenne.

A másik forgatókönyv szerint meg kellene határozni az önkormányzati közfeladat-ellátás minimális körét, amelyhez hozzáigazíthatnák az állami hozzájárulási rendszert, vagyis a normatív helyett feladatarányos finanszírozást vezetnének be, és az szja-visszaosztást nem az adóerő-képesség, hanem egy komplex, a település helyzetét tükröző mutatószám alapján végeznék.

A minimális feladatok meghatározásához jó kiindulópontot jelentene az adósságrendezési eljárásról szóló törvény, amely jelenleg meghatározza, hogy a bajba került önkormányzatoknak milyen feladatot kell mindenképpen ellátniuk és milyen szinten - véli Vigvári András. Ennek a forgatókönyvnek a megvalósításához azonban kemény politikai elhatározásra és jelentősebb parlamenti többségre lenne szükség, hogy vissza lehessen verni az ágazati lobbik érdekérvényesítési harcát, és azt az ellenzéki üzenetet, hogy "ha mi jövünk, visszacsináljuk" - hangsúlyozzák a tanulmány szerzői. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörének újragondolása nem igényelné a választási rendszer átalakítását, vagyis valószínűleg könnyebben keresztülverhető lenne a képviselőkön.

Több szabálytalanság várható

Az ÁSZ nyilvánosságra hozta idei ellenőrzési tervét is, amelyben 69 vizsgálatot irányoz elő. A terv végrehajtásához 79 ezer ellenőrzési napot használnak fel a tervek szerint, ami 8,85 milliárd forintos költséggel jár. A költségvetéssel kapcsolatos ellenőrző tevékenység mellett kiemelt szerepet kapnak majd az uniós pénzek hazai felhasználásának ellenőrzései, ami azért is fontos, mert a pályázati feltételek könnyítése kapcsán, nő a valószínűsége a szabályszerűtlen felhasználás kockázatának - mondta az [origo] kérdésére Kovács Árpád, az ÁSZ elnöke.

A számvevőszék vizsgálatokat folytat majd egyes szennyvíztisztító beruházások, illetve a szilárdhulladék-gazdálkodáshoz kapott közpénzek felhasználásáról is. Ugyancsak egyik kiemelt feladatként vizsgálja majd az ÁSZ a kórházak egyes tevékenységének kiszervezését, illetve a gyorsforgalmi úthálózat létesítésével kapcsolatos források, vagy a racionális energiagazdálkodást segítő beruházásoknál a közpénzek felhasználását.

A Költségvetési Tanács felállása után az ÁSZ nem készít több makroelemzést, ehelyett a költségvetés előzetes véleményezése kapcsán a minisztériumok előkészítő munkáját tekinti át a korábbinál alaposabban, hatékonyabban - mondta Kovács Árpád elnök.