Önveszélyes akciót indított az adóssággal hadakozó kormány

Bár korábban az államadósság elleni harcot nevezte a kormány legfontosabb feladatának Orbán Viktor miniszterelnök, egy vasárnap benyújtott törvényjavaslattal 2016-ig elhalasztaná a háborút. A kormány egy bonyolult jogi formulával írná felül a január 1-jén életbe lépő alaptörvény azon részét, amely tiltja az adósság növekedését. Lehet, hogy ezzel levegőhöz jut, de az is előfordulhat, hogy hatalmas öngólt lő.

"Nem csinálok titkot abból, hogy ebben a vonatkozásban megkötöm a következő kormány kezét. És nemcsak a következőét, hanem a következő tízét" - mondta az idén nyáron egy osztrák lapnak Orbán Viktor miniszterelnök. Akkor már kész volt az új alaptörvény, amelyből tudni lehetett, hogy a kormány kétharmados törvényekben betonozna be egyes alapvető gazdasági szabályokat, mert a kormányfő szerint "bizonyos dolgokban stabilitásra van szükség".

Ehhez képest a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) meglepetést okozott azzal, hogy a vasárnap benyújtott, úgynevezett stabilitási törvényben 2015-re halasztotta az eddig fő ellenségnek tekintett államadósságot kordában tartó szabály bevezetését (részletekről korábbi cikkünkben olvashat), ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy leghamarabb a 2016-os költségvetés tervezése és végrehajtása során érvényesülhet a szigorú szabály.

Az alaptörvény rendelkezésének felülírása nemcsak politikai fordulat a kormány részéről, hanem valószínűleg jogilag is vitatható, hiszen egy alacsonyabb szintű jogszabállyal akarja módosítani az alaptörvény egyik rendelkezését. Első ránézésre. Az alaposabb vizsgálatból azonban az derül ki, hogy a kormány lépése ennél sokkal bonyolultabb helyzetet teremt.

Az [origo] több, az új alaptörvény hatályba lépésének körülményeit figyelemmel kísérő jogásszal beszélgetett, akik nevük és beosztásuk elhallgatását kérték. A beszélgetésekből kirajzolódik a probléma lényege.

Mit mond az alaptörvény?

"Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan, a központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét" - áll az alaptörvényben. Mivel ez a rendelkezés jelenleg végrehajthatatlan - hiszen az államadósság a bruttó hazai termék (GDP) 80 százaléka körül van - tartozik hozzá rögtön két kiegészítés is.

Az első szerint addig, amíg az államadósság nem csökken a GDP 50 százaléka alá, csak olyan költségvetést lehet elfogadni, amely "az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza". A második szerint pedig "nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne".

Ezek az alaptörvény általános, elvi jellegéhez képest nagyon konkrét szabályok, amelyeket különösebb kiegészítések nélkül is alkalmazni lehet az éves költségvetések tervezése, illetve végrehajtása során. Egyszerűen nem lehet olyan költségvetést készíteni vagy kölcsönt felvenni, amellyel növekedne a GDP-arányos államadósság. Kivételt az alaptörvény csak úgynevezett kivételes jogrend (például háború), vagy "a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése" (vagyis recesszió) esetén enged.

Mi a különbség?

A vasárnap benyújtott stabilitási törvény valószínűleg másról szól, mint az alaptörvény. A jogszabály szerint az önkormányzatokat is magában foglaló államadósság értékét a költségvetési törvényben úgy kell meghatározni, hogy annak növekedése az előző évhez képest ne legyen magasabb, mint a büdzsében tervezett infláció és a gazdasági növekedés felének különbsége. Egy konkrét példa alapján a bonyolult szöveg azt jelenti: ha egy adott évben az államadósság 20 000 milliárd forint, a következő évre pedig 3 százalék inflációt és 3 százalékos gazdasági növekedést terveznek, akkor a költségvetésben az államadósság csak 1,5 százalékkal (3 százalék infláció, mínusz 3/2 százalék gazdasági növekedés), vagyis 300 milliárd forinttal nőhet.

Az alaptörvény és a stabilitási törvény tehát két különböző dologról rendelkezik: az előbbi a GDP-arányos államadósságról, az utóbbi az államadósság reálértékének számításáról. Ezt a különbséget kétféleképpen lehet értelmezni. A sarkalatos törvénnyel a kormány felülírná a korábban az alaptörvényben rögzített szabályt, vagy pedig azzal párhuzamosan alkotott egy másikat. Utóbbi esetben az alaptörvényben rögzített GDP-arányos adósságfék már január 1-jén hatályba lép, a reálérték-számítás bevezetését viszont elhalasztják 2015-re.

A stabilitási törvényben rögzített szabály értelmezésének fontos szerepe lehet annak megítélésében is, alkotmányos-e a kormány javaslata. Ha a stabilitási törvényben javasolt számítási mód párhuzamos szabály, akkor semmi gond nincs, ilyet bármikor alkothat a parlament, igaz, akkor egy későbbi parlament egyszerű többséggel módosíthatja is azt, hiszen az alaptörvény szerint nem kell kétharmad a költségvetési szabályok kialakításához, és így az államadósság alakításához sem.

Sarkalatos (tehát kétharmados többséget igénylő) törvényben csak a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait kell rögzíteni az alaptörvény szerint. Ezeket az alapvető rendelkezéseket tartalmazza is a vasárnap benyújtott stabilitási törvénytervezet, illetve ebben a jogszabályban kaptak helyet az Államadósság-kezelő Központ és a Költségvetési Tanács működésének szabályai.

Mi okozza a problémát?
Orbán Viktor egyik elhíresült mondása szerint: "ha nem győzzük le az államadósságot, akkor az győzi le Magyarországot". A kormány ennek érdekében államosította a magán-nyugdíjpénztári vagyont, de így is csak ideiglenes eredményt ért el, az idén ősszel ismét nőni kezdett az államadósság. Ennek egyik legfőbb oka a gyenge forint, hiszen az adósság jelentős részét devizában vették fel. Gondot okoz a gazdasági növekedés lassulása is. Optimális esetben az adósságot ki lehetne nőni, hiszen a gazdasági növekedés hatására egyre kevesebb lenne a GDP-arányos adósság. Az idén azonban a vártnál jóval alacsonyabb a növekedés, jövőre pedig egyes elemzők egyenesen recessziót jósolnak, így nem csökken, sőt akár nőhet is a GDP-arányos államadósság.

Öngólt rúghat a kormány az új szabállyal

Viszont ha a stabilitási törvény államadósságra vonatkozó rendelkezése az alaptörvénynek azt a szabályát egészíti ki, amely tiltja az adósság növelését, akkor felmerülhetnek alkotmányossági aggályok, hiszen egy alacsonyabb rendű jogszabállyal próbálják felülírni, és évekre felfüggeszteni az alaptörvény egyes rendelkezéseit. Ezt is meg lehetne oldani alkotmányosan támadhatatlan módon, méghozzá úgy, hogy beleírják a már a parlament előtt lévő, az alaptörvény átmeneti rendelkezéseit tartalmazó törvénybe ezeket a szabályokat. Ez ugyanis "az alaptörvény részét képezi", vagyis alkotmányos erővel bír.

Hasonló problémával szembesültek Németországban is, ahol 2009-ben szintén az alaptörvényben rögzítették az adósság- és hiányplafont, amelyeket sok tartomány nem tud betartani. Mivel az adósságfék már bekerült az alaptörvénybe, csak ott lehetett felmentést adni alóla: az átmeneti rendelkezések végül is 2020-ig adnak időt a tartományoknak, hogy konszolidálják a költségvetésüket.

Mivel a kormány nem ezt a módszert alkalmazta - bár még van rá lehetősége, hogy végrehajtson egy ilyen módosítást december 31-éig -, a törvény elfogadása után az ellenzék az Alkotmánybírósághoz fordulhat, és kérheti az adósságplafon bevezetését elhalasztó rendelkezés megsemmisítését. Ehhez persze az ellenzéki pártok összefogása szükséges, hiszen - az alaptörvény és az Alkotmánybíróságról szóló új törvény szerint - az országgyűlési képviselők egynegyede kérhet absztrakt (vagyis nem konkrét ügyben alkalmazott) normakontrollt a testülettől.

Ebben az esetben az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt azt kellene eldöntenie, hogy milyen viszonyban áll a stabilitási törvény az alaptörvénnyel. Ha a testület úgy találja, hogy az adósság reálértékének számítása az alaptörvény rendelkezésének kifejtése, akkor jó eséllyel megállapítja annak alaptörvény-ellenességét. Ha nem az, akkor viszont azt is kimondhatja, hogy a 2015-ig elhalasztott szabályozás nem igényel kétharmados többséget, azt a parlament bármikor egyszerű többséggel módosíthatja.