EUB: a közbeszerzési ajánlattevők is bírságolhatóak

Az Európai Unió Bírósága Luxembourgban

A közbeszerzési szerződések meg nem engedett módosítása miatt a közbeszerzési ajánlattevők is bírságolhatóak – mondta ki az Európai Unió Bíróságának nemrégiben meghozott C-263/19. számú ítélete. Az ítélet alapján nem ütközik az uniós jogba, ha a közbeszerzési szerződések meg nem engedett módosítása miatt a nemzeti hatóságok az ajánlattevők felelősségét is megállapítják, és velük szemben is bírságot szabnak ki – hangsúlyozta az SBGK Ügyvédek és Szabadalmi Ügyvivők ügyvédje.

A magyar vonatkozású ítélet alapján az ajánlattevők nem mentesülhetnek a nem megengedett szerződésmódosítás jogkövetkezményei alól arra való hivatkozással, hogy a közbeszerzési eljárás lefolytatásának kötelezettsége kizárólag az ajánlatkérőket terheli, ezért annak megsértése esetén is csak az ajánlatkérőkkel szemben szabható ki bírság – fejtette ki dr. Ördög Andrea.

A döntéssel érintett jogkérdés

A klasszikus polgári jogi szerződésekkel ellentétben a közbeszerzési szerződések jogszerű módosításához nem elegendő a felek egyező akaratnyilvánítása, arra csak szűk körben, a közbeszerzési törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén kerülhet sor.

A szerződésmódosítás nem irányulhat a közbeszerzési szabályok megkerülésére és a közbeszerzési eljárás lefolytatására vonatkozó kötelezettség mellőzésére. Amennyiben a szerződés olyan mértékű módosítására kerül sor, amely miatt új közbeszerzési eljárás lefolytatása lenne szükséges, a szerződésmódosítás nem megengedett, és a jogsértő fél komoly jogkövetkezményekre számíthat.

A közbeszerzési törvény (Kbt.) rendelkezései alapján egyértelmű, hogy meg nem engedett szerződésmódosítás esetén, a kötelezően lefolytatandó közbeszerzési eljárás mellőzése miatt az ajánlatkérő felelőssége megállapításának, és vele szemben jogkövetkezmények alkalmazásának van helye.

A meg nem engedett szerződésmódosítás miatt indított jogorvoslati eljárásokban azonban a Közbeszerzési Döntőbizottság több eseti döntésében az ajánlatkérő mellett az ajánlattevő felelősségét is megállapította, és vele szemben is bírságot szabott ki.

A Közbeszerzési Hatóság jogértelmezése alapján a szerződés módosításához a felek együttes magatartása szükséges, így közösen követik el a jogsértést, amely indokolja mindkét féllel szemben a felelősség megállapítását és a bírság kiszabását – hangsúlyozta az SBGK Ügyvédek és Szabadalmi Ügyvivők szakértője.

A bíróság előtt több olyan peres eljárás is indult az utóbbi időszakban, amelyet az ajánlattevők azért indítottak az őket elmarasztaló határozatok bírósági felülvizsgálata iránt, mert álláspontjuk szerint a Kbt. szankciók kiszabására vonatkozó rendelkezéseinek hatálya csak a közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezett ajánlatkérőkre terjed ki, a közbeszerzési eljárás lefolytatásának mellőzése miatt az ajánlattevő nem tehető felelőssé.

A jogalkalmazás során - különösen akkor, ha a beszerzés meghaladta az uniós értékhatárt, vagy a beruházás uniós támogatásból valósul meg -, a nemzeti szabályozás mellett figyelemmel kell lenni az uniós közbeszerzési irányelvekre is, a nemzeti és az uniós jog összhangjának vizsgálata céljából a nemzeti bíróságok előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezhetnek az EUB előtt.

A Fővárosi Törvényszék a BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt., a T-Systems Magyarország Zrt. és a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság között folyamatban lévő peres eljárásban annak a jogértelmezési kérdésnek az eldöntésében kezdeményezte az előzetes döntéshozatali eljárást, hogy a meg nem engedett szerződésmódosítás miatt az ajánlatkérő mellett bírságolható-e az ajánlattevő is, ez nem ellentétes-e az uniós közbeszerzési irányelvekkel.

Az Európai Unió Bíróságának (EUB) előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítélete abban a kérdésben hozott elvi jellegű döntést, hogy a jogsértésért való felelősséget az ajánlatkérő mellett viselheti-e az ajánlattevő is. Az ítélet a folyamatban lévő bírósági eljárásokon kívül a meg nem engedett szerződésmódosítás miatt induló, Közbeszerzési Döntőbizottság előtti jogorvoslati eljárásokra is hatással lesz.

Az előzetes döntéshozatali eljárás során tisztázott kérdések

Dr. Ördög Andrea szerint az EUB az előzetes döntéshozatali eljárás során az alábbi kérdésekben foglalt állást:

- Ellentétes-e az uniós joggal, ha a szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezések megsértése miatt az ajánlatkérő mellett az ajánlattevő felelősségét is megállapítják?
- Ellentétes-e az uniós joggal, ha a meg nem engedett szerződésmódosítás miatt az ajánlattevővel szemben is bírságot szabnak ki?
- A szankció meghatározásakor szükséges-e vizsgálni a Felek szerződésmódosításhoz vezető magatartását?

Az első két kérdésre az EUB nemleges választ adott, mert jogértelmezése alapján az uniós közbeszerzési irányelvekkel nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely a hivatalból indított jogorvoslati eljárás során a nemzeti felügyelő hatóság számára lehetővé teszi a nyertes ajánlattevő felelősségének megállapítását és bírság kiszabását a meg nem engedett szerződésmódosítás miatt.

Az ajánlattevővel szemben kiszabandó bírság tekintetében az EUB arra az álláspontra helyezkedett, hogy pusztán a szerződésmódosítás még nem ad alapot az ajánlattevő bírságolására, a bírság összegszerűségének megállapítása során ugyanis figyelemmel kell lenni a Felek meg nem engedett szerződésmódosításra vezető magatartására is.

A Közbeszerzési Döntőbizottság eddigi gyakorlata tehát nem sértette az uniós jogot azzal, hogy a meg nem engedett szerződésmódosítás - és így a közbeszerzési eljárás lefolytatásának mellőzése -, miatt az ajánlatkérő mellett az ajánlattevő felelősségét is megállapította, és vele szemben is bírságot szabott ki.

A döntés hatása a folyamatban lévő és az újonnan meginduló jogorvoslati eljárásokra
Az előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítélet a bíróság előtt folyamatban lévő jogvitákat még nem dönti el, csupán azt az előzetesen eldöntendő tényt tisztázta, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság bírságolási gyakorlata nem ütközött uniós jogba, így a bíróságnak az ajánlattevő felelősségét és a bírság összegét is érdemben kell vizsgálnia az esetleges jogsértés esetén.

Az EUB ítélete alátámasztotta azt a szakértők által korábban is javasolt magatartást, hogy az ajánlattevőknek fokozott figyelemmel kell eljárniuk a szerződésmódosítás során, magatartásuk nem irányulhat a közbeszerzési szabályok megkerülésére és a közbeszerzési eljárás lefolytatásának mellőzésére.

Az Európai Unió Bírósága Luxemburgban Forrás: MTI/EPA/Julien Warnand

A jövőben is várható, hogy a meg nem engedett szerződésmódosítás miatt a Közbeszerzési Döntőbizottság az ajánlattevőket is szankcionálja, amennyiben magatartásukkal hozzájárultak a közbeszerzési eljárás lefolytatásának mellőzéséhez. A bírság összegszerűségének megállapításánál a bíróságnak figyelembe kell vennie majd azt, hogy a szerződésmódosításra mely fél érdekében került sor, azt melyik fél kezdeményezte.

Az ajánlattevők a meg nem engedett szerződésmódosítás hátrányos jogkövetkezményeinek elkerülése érdekében tudnak óvintézkedéseket tenni: a felróhatóság kizárása, de legalábbis mérséklése érdekében a szerződésmódosításkor kérhetnek az ajánlatkérőtől nyilatkozatot arra vonatkozóan, hogy a szerződésmódosításra kizárólag az ajánlatkérő kérésére került sor, vagy azt az ajánlatkérő kezdeményezte.

Az SBGK Ügyvédek és Szabadalmi Ügyvivők ügyvédje szerint azonban, ha a szerződésmódosítás egyértelműen a közbeszerzési szabályok durva megszegésére irányul, az ajánlattevő ebben az esetben sem mentheti ki felelősségét arra való hivatkozással, hogy a módosításra kizárólag az ajánlatkérő érdekében került sor.

Ennek megfelelően az ajánlattevők oldaláról is fontos, hogy egy tervezett módosítás során kellő körültekintéssel járjanak el, és akár ügyvéd vagy felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadó bevonásával is vizsgálják meg, hogy a tervezett módosítás nem ütközik-e a közbeszerzési jogszabályokba.