Hányadán állunk? – Avagy mit hozott Magyarországnak az EU-csúcs?

Az elmúlt héten számos ellentmondó vélemény látott napvilágot itthon és külföldön egyaránt annak kapcsán, hogy sikeresek voltak-e a Brüsszelben az Európai Unió költségvetése kapcsán folytatott tárgyalások. A hangzavart ellensúlyozandó, az alábbiakban, a tárgyalások és a tárgyalásokhoz vezető folyamat tényeit alapul véve megkísérlek tiszta vizet önteni a pohárba. Írta Mernyei Ákos, a Miniszterelnökség miniszteri biztosa a Mandineren megjelent írásában.

Miről is szólt az EU csúcs?

Az ún. „többéves pénzügyi keretről" (Multiannual Financial Framework, MFF) szóló tanácskozás az Unió egyik legfontosabb, minden tagállam jövőjét befolyásoló tárgyalása. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSz) alapján az MFF az a jogi instrumentum, amely középtávon, de legalább öt évre meghatározza az Unió legfontosabb költségvetési célkitűzéseit és az uniós kiadások felső határát. Az MFF-et a legfőbb uniós intézmények – a Bizottság, a Tanács, az Európai Tanács és az Európai Parlament – együttesen, egy különleges eljárás keretében alakítják ki. Az ezzel kapcsolatos tervezés és előkészítő munka már több évvel a tényleges tárgyalásokat megelőzően megkezdődik, hiszen rengeteg érdekre és célra kell tekintettel lenni a középtávú költségvetés megállapításánál.

Ennek megfelelően bátran mondhatjuk, hogy

a tárgyalások az Európai Unió jövőjéről szóltak, mégpedig két vonatkozásban is.

Egyrészt, minden más kérdést megelőzően a találkozó ki nem mondott tárgya volt, hogy kellő életösztön van-e az Unióban ahhoz, hogy tető alá hozzon egy megállapodást a következő évek működésének biztosítása érdekében. Másrészt, a jövőről szólt a csúcstalálkozó azért is, mert a középtávú költségvetés az a megállapodás, amely kijelöli a célokat, amelyekre a tagállamok forrást kívánnak allokálni. Ilyenformán az MFF megmutatja azokat a prioritásokat is, amiket a tagállamok értéknek tekintenek.

Kronológia – avagy miért tartott idáig döntést hozni?

A kezdő javaslattal, mint az egyéb ügyekben is szokásos, a Bizottság állt elő. A 2021-2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret vonatkozásában a Tanács egyik legfontosabb formációja, az Általános Ügyek Tanácsa már 2018 májusában elkezdte tárgyalni a Bizottság által készített MFF-javaslatot. Az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács első érdemi tárgyalását a tárgykörben – Ausztria soros elnökségének idején – 2018 decemberében tartotta meg. A tagállami vezetők ekkor úgy határoztak, hogy az Európai Tanács 2019 őszi ülésén megállapodást kívánnak elérni a költségvetésről.

2019. január 1-jétől az Unió soros elnöki tisztét betöltő Románia prioritásai között szerepelt is ugyan a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó MFF-tárgyalások előmozdítása, azonban jelentős előrelépést a román elnökség nem ért el, így borítékolható volt, hogy a megelőző évben megjelölt határidőnek az uniós jogalkotás nem fog tudni megfelelni. Számottevő fejlemény csak a finn elnökség alatt készített tárgyalási keretdokumentum összeállításával történt. E dokumentum képezte a mostani tárgyalások tulajdonképpeni alapjául szolgáló költségvetési javaslatot. A finn elnökség javaslata 1.087 milliárd eurós főösszeget tartalmazott.

E javaslat azonban nem nyerte el valamennyi tagállam támogatását (így Magyarországét sem), többek között azért, mert olyan módosításokat tartalmazott, amelyek a forrásoknak a szegényebb országoktól a gazdagok irányába történő átcsoportosítását jelentette volna.

Merre tovább?

Noha az ügy előmozdítása végett haladéktalanul lépni kellett volna, az uniós intézmények élén bekövetkezett személyi változások miatt az Európai Tanács csak 2020. február 20-21-én tartott rendkívüli ülést a tárgykörben. A tanácskozáson világossá vált, hogy több idő szükséges ahhoz, hogy a tagállamok összeegyeztessék a különböző érdekeket, és egy mindenki számára előnyös megállapodásra jussanak.

Magyarország számára az MFF-tárgyalások során a legfontosabb alapelv az volt, hogy az európai uniós források igazságosan, politikamentesen, méltányosan és kiegyensúlyozott módon kerüljenek szétosztásra.

Látni kell, hogy a koronavírus-járvány okozta gazdasági helyzet különösen nehézzé tette a költségvetéssel kapcsolatos egyezség elérését. A járvány hatására számos ország gazdasága került fenntarthatatlan helyzetbe, így a tagállamok gyorsan belátták, hogy az MFF elfogadása mellett elengedhetetlen egy speciális, a járvány gazdasági következményeinek a kezelését célzó helyreállítási eszköz (Next Generation EU, Következő Nemzedék EU) megalkotása is.

A Bizottságnak a helyreállítási eszközről és a 2021-2027 közötti többéves költségvetéséről 2020. május 27-én tett javaslatát az Európai Tanács június 19-én vitatta meg. A javaslat egy 1.850 milliárd eurós hétéves költségvetés lett, ami egy 1.100 milliárd eurós MFF-ből, valamint a gazdaság helyreállítását célzó 750 milliárd euró összegű „Next Generation EU" eszközből állt. A helyreállítási csomagról az állam- és kormányfők ekkor egyeztettek először, azonban a kérdésben nem született döntés. Az Unió négy legnagyobb gazdasága – Németország, Franciaország, Olaszország és Spanyolország – támogatta a bizottsági javaslatot, Ausztria, Hollandia, Svédország és Dánia azonban ellenezte azt. A konferenciát követően egyértelművé vált, hogy a tagállamok részéről nagyobb mértékű szolidaritásra lesz szükség ahhoz, hogy a tagállamok érdekei között húzódó óriási szakadékok áthidalhatók legyenek.

A tárgyalás központi kérdései

2020. július 1-én a Tanács soros elnökségét Németország vette át, ami új lendületet adott a folyamatnak. A német elnökség kiemelte, hogy a gazdasági helyreállítás kizárólag valamennyi tagállam együttműködésével valósulhat meg sikeresen, ehhez pedig komoly kompromisszumokra van szükség. Charles Michel, az Európai Tanács elnöke 2020. július 10-én terjesztette elő az eredetileg július 17-18-ra tervezett csúcstalálkozó keretdokumentumát, ami a múlt hét elejéig húzódó tárgyalások kiindulópontjaként szolgált. A dokumentum 1.074,3 milliárd euró MFF-keretösszegre, valamint – a korábbi tervhez hasonlóan – 750 milliárd eurós hitelből finanszírozandó helyreállítási alapra tett javaslatot.

A csúcstalálkozóra

az Országgyűlés a Kormány számára világos mandátumot és egyben tárgyalási felhatalmazást adott, s felhívta, hogy az Európai Tanácsban a következő alapelvek szerint járjon el:

az azonos helyzetben lévő tagállamoknak azonos elbánásban kell részesülniük, a gazdagabb tagállamok polgárai ne kapjanak több támogatást, mint a szegényebbekéi, a folyamatban lévő, ún. „hetes cikkely szerinti eljárásokat" a Következő Nemzedék EU Eszköz és az MFF elfogadása előtt le kell zárni, politikai pártok és politikai tevékenységet végző, civilnek álcázott szervezetek uniós forrásból nem részesülhetnek támogatásban, és végül, a források politikai és ideológiai feltételekhez kötése - „jogállamiság" címszó alatt – nem elfogadható.

A csúcstalálkozó során az egyik legnagyobb vita a helyreállítási alap összegével kapcsolatban merült fel. A „takarékos négyeknek" nevezett formáció (Dánia, Svédország, Ausztria és Hollandia) 750 helyett egy jóval csökkentett helyreállításai alap elfogadását javasolta. Németország, Franciaország és a mediterrán tagállamok azonban a 750 milliárd eurós helyreállítási alap megtartása mellett érveltek. Ugyancsak kérdésként merült fel a helyreállítási alap szerkezete. Ennek kapcsán a vita arról szólt, hogy a 750 milliárd eurós alap milyen arányban álljon visszatérítendő, illetve vissza nem térítendő forrásokból. A döntés e kérdésben igen jelentős a tagállamokra nehezedő pénzügyi terhek szempontjából. Hollandia kormányfője, Mark Rutte, a helyreállítási alapon belül a hitelek magasabb arányát javasolta a vissza nem térítendő támogatások mértékének csökkentése mellett, és e tekintetben érvényt is tudott szerezni elképzeléseinek.

A tárgyalássorozatnak további témája volt a jogállamisági kritérium „politikai bunkósbotjának" kérdése. A problémakör arról szólt, hogy az egyes tagállamok az egyébként az uniós költségvetés szerint számukra biztosított forrásokhoz való hozzáférésének feltétele legyen-e, hogy bizonyos, a „jogállamiság" elnevezés alatt összefoglalt politikai feltételeket teljesítsenek. Ez az elképzelés több tagállam számára (amint azt a fentebb hivatkozott OGY határozat is rögzítette, köztük hazánk számára) sem volt elfogadható.

A „jogállamiság" kritériuma kapcsán legalább két ellentmondást nem tűrő ellenérvet lehet felhozni, amelyek a viták során elő is kerültek: egyrészt, jogi értelemben a jogállamiság nem egy pontosan definiált fogalom. Ebből az követezik, hogy ha akarná, sem tudná senki egyértelműen megmondani, hogy egy tagállam teljesíti-e ezen absztrakt „jogállamiság" feltételeit vagy sem.

Másrészt, politikai oldalról probléma, hogy ez a bizonytalan jogfogalom rosszhiszemű módon, kvázi „politikai bunkósbotként" felhasználható lenne a különféle politikai csatározások során, s annak alkalmazásával (a Tanács tagjaiként) az egyes tagállamok, valamint a Bizottság más tagállamokat tudnának revolverezni. Az pedig józan ésszel könnyen belátható, hogy,

ha egy működő és nem egy le- és szétszakadó Európai Uniót akarunk, tagállamokat a politikai zsarolás lehetőségének nem szabad kitenni.

Magyar részről a vitában el is hangzott, hogy Magyarország számára rendkívül fontos mind az uniós költségvetés védelme, mind a jogállamiság tiszteletben tartása, azonban a kettő összekapcsolását elfogadhatatlannak tartjuk. A magyar miniszterelnök elmondta, hogy egy ilyen eszköz könnyen politikai fegyverré válhat, mint ahogy ezt az ún. „hetes cikk szerinti eljárásban" is megtapasztalhattuk. Emlékeztetőül: ez az eljárás az, amelyet Lengyelországgal szemben az Európai Bizottság, Magyarországgal szemben az Európai Parlament indított, és amely keretein belül évek óta vizsgálják a két tagállamot, ezzel teljesen szükségtelenül számos erőforrást lekötve, és legyünk őszinték, elpocsékolva mind az Unió, mind a vizsgált tagállamok oldaláról. A kondicionalitással kapcsolatos vitában Rutte holland miniszterelnök mégis ragaszkodott hozzá, hogy a költségvetési csomagnak tartalmaznia kell egy ilyen klauzulát.

A megállapodás tartalma: Politikai alapú pénzosztás helyett gazdasági szempontokra épített konszenzus

A hosszúra nyúlt tárgyalások után végül megszületett a kompromisszum: az EiT a 2021-2027-es időszakra vonatkozó hosszú távú költségvetés összegét 1.824,3 milliárd euróban határozta meg. Az összeg tartalmazza az 1.074,3 milliárd euró összegű többéves pénzügyi keretet (MFF) és a járvány hatásainak csökkentése érdekében az ezt kiegészíteni hivatott helyreállítási alapot (Next Generation EU). Ez utóbbira – az eredeti javaslatnak megfelelően – 750 milliárd eurós hitelösszeget különített el a megállapodás, amelyet 390 milliárd euró vissza nem fizetendő támogatásra és 360 milliárd euró kölcsönre osztottak fel.

Amint azt több elemző is nagyon helyesen megírta, függetlenül az egyes tagállamok érdekérvényesítési képességétől, lehetőségeitől, az általuk elért eredményektől, kijelenthető: a júliusi csúcstalálkozó legfőbb nyertese maga az Európai Unió. Azzal, hogy – még ha megkésve is, de – döntés született a középtávú költségvetésről, az Unió a legrosszabbat, a hosszú távú döntésképtelenséget kerülte el, és ezzel egy új irányba, a cselekvőnek látszó Európai Unió irányába lépett el.

Miként értékelhető a megállapodás a kelet-közép-európai országok számára? Megállapíthatjuk, hogy régiónk számára az elért kompromisszum előnyös. Szakértői becslések azt mutatják, hogy a régió államainak többsége a nemzeti össztermék 3 és 8 százaléka közötti összegű vissza nem térítendő támogatásra számíthat a 2021 és 2023 közötti időszakban. A legtöbb nyugat-európai ország esetében ez várhatóan a GDP 1 százaléka alatt fog alakulni.

Magyarország szempontjából további siker, hogy a 750 milliárd eurós helyreállítási alap összege nem csökkent. Ezen túlmenően, a hosszúra nyúlt tárgyalássorozat hazánk számára talán egyik legfontosabb eredménye, hogy

Magyarországnak az Európai Tanács korábbi javaslatában foglaltakhoz képest 3 milliárd eurót is meghaladó többlettámogatást sikerült kivívnia a következő hétéves ciklusra.
Így a regionális fejlesztéseket segítő kohéziós forrásból 2021 és 2027 között több mint 20 milliárd euró érkezik Magyarországra. Csak a könnyebb érzékelhetőség végett: a 3 milliárd eurós többlet 1000 milliárd forintot is meghaladó összeget jelent. Figyelemmel arra, hogy hazánk egyéves költségvetése hozzávetőleg 22 ezer milliárd forint, ez párját ritkító sikert jelent.

A lengyel-magyar összefogás és mellette az egész V4 további sikert is elkönyvelhet.

A közép-európai egység elérte, hogy a „jogállamiságra" keresztelt politikai pallos a korábban tervezettnél kevésbé hangsúlyosan, deklaráció szintjén jelenjen csak meg az elfogadott megállapodás szövegében, elválasztva az EU pénzügyi érdekeinek védelmét biztosítani hivatott kondicionalitástól. Külön diplomáciai siker, hogy Merkel kancellár asszony ígéretet tett, hogy még az idei évben készek előmozdítani a Magyarországgal szemben folyó hetes cikk szerinti eljárás lezárását is. De nem csak a V4 számára siker ez. A tárgyalások ilyetén alakulásával úgy tűnik, az Unió tett egy lépést a szövetség eredeti, gazdasági együttműködést szolgáló céljai irányába, amelyhez vezető pályáról az elmúlt évtizedben sajnos egyre inkább lesodródni látszott. A döntéssel hallgatólagosan érvényesült azon egyértelmű nézőpont, hogy ne kényszerítsük rá egymásra életvitelünket, s ne egy birodalmi központként viselkedő Brüsszel kísérelje meg meghatározni, hogy miként is kellene egyik vagy másik tagállamban a polgároknak élniük.

Mennyit ér a konszenzus az Európai Parlamentnek?

Amint a cikk elején jeleztük, az MFF-ről különleges jogalkotási eljárásban döntenek az uniós intézmények. A különleges jogalkotási eljárásban pedig a Bizottság és a Tanács mellett az Európai Parlamentnek is szerepe, mégpedig döntő szerepe van. Jelenleg a tagállami vezetők által megkötött kompromisszummal a költségvetés-elfogadási folyamatnak még csak egyik lépcsőjén vagyunk túl. A folyamat utolsó lépése az, hogy az elért megállapodást az Európai Parlament is el kell, hogy fogadja. E ponton azonban erősek a félelmek, hogy a Parlament támogatja-e majd az eddigi folyamatot, vagy ellenkezőleg, megakasztja azt. Az elmúlt napok fejleményei alapján sajnos úgy tűnik, hogy e félelmek nem alaptalanok. Az Európai Parlament ugyanis alig, hogy megszületett a megállapodás, máris botot tett a küllők közé. Már másnap állásfoglalást tett közzé, egy nappal később, július 23-ai plenáris ülésén pedig nem fogadta el a két nappal korábban megkötött megállapodást. A következő lépés a folyamatban az, hogy az EP tárgyalódelegációja a német elnökséggel egyeztet a költségvetés tervezetéről. Az EP hozzáállásán nagyban múlik most az, hogy egy olyan feszült gazdasági helyzetben, amikor az Uniónak strukturális, versenyképességi és járványügyi problémákkal is meg kell küzdenie, hajlandó-e egységet képezni a tagállamokkal és valóban magáévá tenni a sokszor hirdetett jelmondatot, vagy az „egység a sokféleségben" mottóból csak a sokféleség marad.