Elfektette a kormány a költségvetési trükközést megnehezítő javaslatokat

Fél éve elkészült az a szakértői anyag, amely az államháztartási elszámolási szabályok megváltoztatására tett javaslatot annak érdekében, hogy a költségvetési egyenleg minél jobban tükrözze az államháztartás valós állapotát. Az eltelt időszakban semmilyen lépés nem történt a javasolt változtatások irányába. A Nemzetgazdasági Minisztérium nem válaszol arra kérdésre, vajon felhasználják-e az anyagot, és ha igen, mikor.

Idén év elején, egy éves munka után letette az asztalra a végleges anyagát a Költségvetési Elszámolások Szakértői Testülete (KESZT). Azóta fél év telt el, a KESZT anyaga a jelek szerint a süllyesztőbe került: a dokumentumban foglaltak azonban máig nem voltak ismertek, mert a végleges anyag birtokosai, a költségvetésért felelős Nemzetgazdasági Minisztérium és a KESZT létrejöttében szerepet játszó Állami Számvevőszék nem hozta nyilvánosságra az anyagot.

A dokumentumot hiába kérte az [origo] a költségvetésért felelős államtitkártól, Naszvadi Györgytől és az Állami Számvevőszéktől, válaszra sem méltattak minket, az anyagot végül egy költségvetési bizottsági tag segítségével sikerült megismernünk. (A dokumentumot itt olvashatják.)

A mostani rendszer alapvetően nem rossz, de javításra szorul

A szakértői munkacsoportnak az volt a feladata, hogy nézze át a hatályos jogszabályokat olyan szemmel, azok mennyire biztosítják , hogy a költségvetési mérleg minél pontosabban tükrözze az állam valós pénzügyi helyzetét.

Jelenleg az úgynevezett pénzforgalmi módszertan szerint készül a költségvetési törvény. Ez azt takarja, hogy főszabályként amennyi bevétel január 1-je és december 31-e között befolyik az államhoz, azt tüntetik fel az államháztartási mérlegben a bevételek között, és amennyi pénz ennyi idő alatt elhagyja az államkasszát, azt pedig a kiadások között.

Ez azonban nem tükrözi azt pontosan, hogy adott évben hogyan is gazdálkodik az állam, mert lehetőséget ad a kiadások és bevételek évek közötti mozgatására. Például hiába is kellene kifizetnie egy állami intézménynek a beszállítóját a szerződés szerint decemberben, ha az intézmény pénzszűkében van, akkor előfordul, hogy csak következő év elején fizet a beszállítójának. De az is megesik, hogy az állam egy több évre szóló koncessziós jogot értékesít, a bevételt pedig nem szétterítve jeleníti meg a költségvetésben, hanem abban az egyetlen évben, amikor a díj befolyik a büdzsébe.

A pénzforgalmi kimutatás nem sorolja az államhoz a többségében állami tulajdonban levő cégeket, így azok nyereségét vagy veszteségét - hacsak nem vonja el a profitot vagy téríti meg a veszteséget minden évben a költségvetés - nem veszi figyelembe az államháztartási mérleg készítésekor.

A KESZT szerint ezért néhány ponton javításra szorulnak a mai magyar elszámolási szabályok, az elmúlt években kozmetikázásra, trükközésre kihasznált kiskapukat be kell zárni. Az a megfontolás húzódik meg a testület javaslata mögött, hogy ha a költségvetési mutatók nem tartalmazzák a döntéseknek a költségvetési mozgástérre gyakorolt hatását, akkor nem mutathatnak valós képet az állam pénzügyi helyzetéről. Az elmúlt húsz évben a mindenkori kormány több ízben is visszaélt a rugalmas elszámolási szabályokkal, hogy szépítse az államháztartási egyenleget, a szakértői testület javaslatai ezeket a torzításra lehetőséget adó pontokat iktatnák ki.

Nem az uniós módszertan a csodaszer

A pénzforgalmi szemléletű költségvetési elszámolás mellett létezik egy másik megközelítés is. Az úgynevezett eredményszemléletű kimutatás szerint várja az adatokat az Európai Unió: a konvergenciaprogramban vállalt hiánycélokat ilyen módszertan szerint számolják, és nemcsak az EU, hanem a befektetők is inkább az így számolt egyenleget nézik. (Az eredményszemléletű módszertan annyiban tér el a pénzforgalmitól, hogy az adott évre vonatkozó tranzakciókat igyekszik számba venni. Például a 2010. decemberi munkáért járó bért 2011 elején fizetik ki a cégek java része, és az adót, járulékot is 2011 elején utalják az államkasszába. Az így a költségvetésbe befolyt bevételt a pénzforgalmi módszertan 2011-re könyveli, míg az eredményszemléletű kimutatás 2010-re.)

Azért ez a kitüntetett figyelem, mert az eredményszemléletű kimutatással kevésbé lehet trükközni, ezért jobban szeretik a befektetők.Minden ország így jelenti le a költségvetési helyzetét, vagyis az egyes országok gazdálkodása egymással összevethető. Hátránya viszont, hogy nehézkes, sok időt vesz igénybe, amíg elkészül egy mérleg, amely egy ország gazdálkodását eredményszemléletű kimutatás szerint festi le.

A világ legtöbb országa pénzforgalmi típusú kimutatást használ, az államok között a különbségek abban vannak, hogy az elszámolási szabályok mennyire kifinomultak, és hogy a kiskapukat, a nem teljesen egyértelmű útmutatásokat ki mennyire használja ki, hogy a valós képet a külvilág elől elfedjék. Az eredményszemléletű módszertan évközi alkalmazására alig vállalkoztak országok.

Az állami vállalat most nem az állam része

A KESZT azt szeretné, hogy a többségi állami tulajdonú vállalatok és a közalapítványok eredménye minden évben számítson bele a költségvetési egyenlegbe, vagyis ezeket a cégeket és szervezeteket úgy kezeljék, mintha azok költségvetési intézmények lennének. Például van egy cég, aminek 60 százaléka állami tulajdonban van, és adott évben 10 milliárd forintos veszteséget termelt, akkor a KESZT javaslata szerint a 10 milliárdos veszteség állami tulajdonra jutó része, 6 milliárd forint szerepeljen adott évi költségvetési kimutatásban, ennyivel nagyobb legyen az államháztartási hiány.

Ennek a javaslatnak az értelmét a legszemléletesebben talán a MÁV ügyével lehet értékeltetni. Az elmúlt húsz évben gyakran fordult elő, hogy az állam nem adott annyi költségvetési támogatást a MÁV-nak, amennyi a vasúttársaság nullszaldós eredményét biztosította volna, aztán néhány év múltán a MÁV elégtelen költségvetési támogatásból fakadó felhalmozódott veszteségét, adósságát az állam magára vállalta. Mivel a MÁV nem volt része az államháztartási mérlegnek, így sokáig a költségvetési egyenleg jobb volt, ám az adósságátvállalás évében hirtelen megnőtt a hiány. Az állam által a közlekedésre fordított pénz ettől természetesen nem lett se több, se kevesebb, de az államháztartási egyenleg nem azt tükrözte, hogy adott évben ténylegesen mennyit költött az állam a közösségi közlekedésre.

A nyugdíjvagyon átvételét szét kéne teríteni

Az állami intézmények nem egyszer nem tudnak határidőre fizetni azoknak a cégeknek, amelyektől árut vásároltak vagy szolgáltatást vettek igénybe, ez a lejárt szállítói tartozások állományának növekedésében köszön vissza. Mivel pénz nem megy ki az államtól, holott ezt a pénzt már ki kellett volna hogy fizessék az állami intézmények, ezért csak mesterségesen mutat szebb képet a költségvetési mérleg az állam valóságos állapotánál. Ezért amennyivel nő a lejárt szállítói tartozások állománya, annyival nagyobb kiadást kell feltüntetni az államháztartási mérlegben, javasolja a KESZT.

Most az egyszeri bevételeket abban az évben kell a büdzsében elszámolni, amikor a pénz megérkezik az államkasszába. A szakértői testület szerint azonban az szerencsésebb lenne, ha annyi évre felosztva számolná el az állam az egyszeri bevételt, ahány évre az vonatkozik. Így például a magán-nyugdíjpénztári vagyon átvétele nem idén jelentene félezer milliárd forintnál is nagyobb bevételt az államnak, ahogyan az a költségvetési törvényben szerepel, hanem a pénzt szét kellene teríteni 1998-ig visszamenőleg, vagyis minden évben annyi bevételt kellene utólag elszámolni, amennyi bevétel a nyugdíjpénztárakhoz befolyt 1998 és a pénztártagok 2011 január 31-i állami pillérbe való visszalépése között. A koncessziós jogok vagy a szén-dioxid-kvóták értékesítéséből befolyó bevételeket is ennek mintájára kellene elszámolni.

Ha az állam részesedést szerez egy magáncégben, akkor ha a részesedésért többet fizet, mint amennyit más, egy magánszereplő fizetett volna, akkor a piaci érték feletti részt költségvetési kiadásnak kellene elszámolni, sürgetik az elszámolási szakértők. A KESZT a PPP-szerződések elszámolására is javaslatot fogalmazott meg. A köz- és a magánszektor együttműködésével megépített ingatlan vagy beszerzett gép értékét a beruházás időszaka alatt egyenletesen elosztva költségvetési kiadásként javasolják elszámolni.

A kormány hallgat az anyagról

Szerettük volna megtudni az NGM-től, hogy fél év elteltével megfogadják-e a javaslatokat, valamikor beépítik-e a jogszabályokba az elszámolási szabályok megváltoztatására tett ajánlásokat, s ha nem, akkor mi az elutasítás oka, de a tárca cikkünk megjelenéséig nem válaszolt.

A kormány, ha hozzá akar nyúlni az elszámolási szabályokhoz, nem léphet túl egyszerűen a testület anyagán: a KESZT javaslatainak súlyát ugyanis az adja, hogy az államháztartási törvény szerint (124. paragrafus, 2. pont, zsg alpont) ha a kormány át akarja formálni az elszámolási szabályokat, akkor annak a szakértői testület anyagán kell alapulnia, azzal összhangban kell lennie.

A KESZT tagjai

A KESZT egy öttagú testület volt, amelynek a létrehozására egy 2008 végén elfogadott, a közpénzügyi felelősségi csomagként ismert törvény adott lehetőséget. A KESZT tavaly év elején állt össze, de a tagok nem politikai kinevezettek voltak. A tagokat 2010 elején az akkori Költségvetési Tanács és az Állami Számvevőszék elnöke jelölte. A grémium elnöke Hüttl Antónia, a Kopint-Tárki államháztartási elszámolásokban jártas kutatója lett, tagjai pedig Bodonyi Miklós, az Állami Számvevőszék osztályvezetője, Mészáros László, az NGM számviteli főosztályának volt vezetője, P. Kiss Gábor, a Magyar Nemzeti Bank szakértője, és Romhányi Balázs, a Költségvetési Tanács tavaly év végén felszámolt elemzői stábjának vezetője.