Most van mozgástér az adócsökkentésre, de tartalékolni mindig kell

Domokos László

Domokos László, az Állami Számvevőszék elnöke, a Költségvetési Tanács tagja azt mondta az Origónak, hogy a versenyképesség tovább fokozható, ám nagy kihívás elé állítja a szakembereket az adópolitika és a munkaerőpiac reformja, csakúgy, mint a hatékony brüsszeli forráselosztás kérdése.

Áder János köztársasági elnök – a 2012. év elejétől tartó hatéves elnöki időszak után januárban újabb hatéves megbízást adott a Költségvetési Tanács (KT) régi-új elnöki funkciójának betöltésére Kovács Árpádnak. A háromfős testület tagja Ön is. Milyen főbb feladatok elé néznek idén?

Kicsit messzebbről kell indulnunk, hogy érthető legyen a testület feladata. Nos, a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetés felelősségéről szóló törvény rendelkezett a Költségvetési Tanács felállításáról Magyarországon. Az Országgyűlés a fegyelmezett, átlátható és hosszú távon fenntartható költségvetési politika megteremtése és folytatása, valamint az ország hosszú távú gazdasági versenyképességének költségvetési eszközökkel való szolgálata érdekében hozta létre a KT-t 10 évvel ezelőtt.

A 2011-ben elfogadott Alaptörvény, majd a 2011. év végén a Magyarország gazdasági stabilitásáról született törvény újabb feladatokat adott a 2009 óta működő Költségvetési Tanácsnak. Kiemelten fontos, nagy felelősséget jelentő feladat, hogy a Tanácsban az idén is – a hagyományoknak megfelelően –

véleményt nyilvánítunk a központi költségvetésről szóló törvény (és annak módosítása) tervezetéről, és a törvény zárószavazásához előzetes hozzájárulásunkat adjuk, amennyiben a Tanács az Alaptörvényben előírt államadósság-szabály teljesíthetőségét állapítja meg.

Félévente szintén véleményt nyilvánítunk a költségvetési törvény végrehajtásának helyzetéről, az államadósság alakulásáról. Ezeken túl véleményt nyilváníthatunk a költségvetés tervezésével, végrehajtásával, a közpénzek felhasználásával, továbbá az államháztartás helyzetével kapcsolatos bármely kérdésről is.

Utóbbi keretében folyamatosan értékeljük az EU követelmények teljesítését is. E szerepkör betöltése különös felelősség Magyarország gazdasági stabilitásának erősítése, a fejlődés fenntarthatósága érdekében.

Domokos László, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) elnöke Forrás: ÁSZ/Radócz Ákos

Ezért a Tanács a feladatának ellátása során – az Állami Számvevőszék (ÁSZ) és a Magyar Nemzeti Bank (MNB) megállapításain túl – a jövőben is támaszkodni kívánunk a hazai kutató-elemző intézetek, a nemzetközi szervezetek, a mértékadó piaci elemzők értékeléseire, prognózisaira. Fontosnak tartom, hogy a testület olcsón és hatékonyan működjön. Úgy gondolom, ezt teljesíteni tudtuk és tudjuk az idén is.

A minap éppen a MNB-ről, egész pontosan a monetáris politikai költségvetési kockázatairól készített elemzést az ÁSZ. Mire jutottak?

Egyértelmű következtetésünk, hogy

2012 és 2016 között a Magyar Nemzeti Bank monetáris politikája kedvező hatással volt az államadósság finanszírozási költségeinek csökkenésére, illetve azon keresztül a költségvetési egyenlegre és az államadósság alakulására, csökkentve ezzel a költségvetési kockázatokat.

Azt gondolom, ez jelentősen hozzájárult a magyar gazdaság elmúlt években elért eredményeihez. Az MNB irányadó eszközei – jegybanki kötvény, jegybanki betét – megváltoztatásával, az új nem konvencionális eszközök – például az önfinanszírozási program, lakossági devizahitelek forintosítása – bevezetésével hozzájárult az állampapír-kereslet és ezáltal az államadósság belső finanszírozási arányának növekedéséhez, mely jelentősen csökkentette az ország külső sérülékenységét, devizakitettségét.

Biztosabbá vált az államháztartás finanszírozhatósága, a pénzügyi rendszer stabilitása.

A tanulmányunkban kockázatokra is felhívtuk a figyelmet. Figyelmeztettünk a költségvetési térítési kötelezettség felmerülésének hosszú távú kockázatára, valamint felhívtuk a figyelmet arra, hogy a jövőben szükséges felkészülni az árfolyameredmény-csökkenés és a kamatkülönbözet negatív hatásának kezelésére.

Visszatérve a Költségvetési Tanácsra, mekkora a KT felelőssége az ország felelős gazdálkodásában?

Úgy vélem a Költségvetési Tanács jelentős szerepet vállalt abban, hogy sikerült Magyarországot kivezetni az adósságcsapdából, illetve sikerült csökkenteni a GDP-arányos államadósságot. Gyakorlatilag Magyarország gazdálkodásának egyik „eszköze" voltunk és vagyunk, kellő mértékű vétójoggal, úgy gondolom, kivettük a részünket abból, hogy a gazdaság mára jobban teljesít.

Szükség volt a konszolidációra, mivel 2010-ben a magyar államháztartás olyan tartályhoz hasonlított, amelyből több nagy lyukon keresztül folyt ki a víz.

A legkirívóbb példát a kötelező magánnyugdíj-pénztárak szolgáltatták.

Ezt a témakört is körbejártuk, amikor 2010-ben az ÁSZ ellenőrizte a magánnyugdíjpénztárak garancia alapjának működését. A Nyugdíjbiztosítási Alap gazdálkodását illetően is találtunk kisebb hiányosságokat, az ellenőrzés legfontosabb megállapítása azonban az volt, hogy rámutatott az egész rendszer fenntarthatatlanságára.

A 2008-ban kezdődő pénzügyi válság hatására a magánnyugdíjpénztári megtakarítások átlagosan több mint 21 százalékkal mérséklődtek, azaz nyilvánvalóvá vált annak a veszélye, hogy a magánnyugdíjpénztárban felhalmozott megtakarítások hozama a megtakarítási időszak alatt nem éri el az infláció mértékét.

Domokos László, az ÁSZ elnöke Forrás: ÁSZ/RADÓCZ ÁKOS

Ezt a pénzügyileg fenntarthatatlan rendszert meg kellett szüntetni. Sikerült elzárni azt a csapot, amelyen keresztül a nyugdíjjárulék kifolyt az államilag szervezett társadalombiztosításból, és stabilizálódott, sőt több éven keresztül sufficitessé vált a Nyugdíjbiztosítási Alap.

Azaz, „betömtük" a költségvetésben tátongó hatalmas lyukat, úgy hogy rámutattunk a korábbi rendszer fenntarthatatlanságára. Egy-két éven belül a többi nagy lyukat – például az önkormányzati túlköltekezést vagy az idő előtti nyugdíjazás laza szabályait – is megszüntette a szabályozás. Az ésszerűsítések során a Költségvetési Tanács és az Állami Számvevőszék több javaslata is hasznosult.

Említette a költségvetés véleményezését is. Ennél, illetve más területeken milyen eredményeket értek el?

A korábbi helyett, egy új, kockázatalapú módszertant alakított ki a Számvevőszék a költségvetési véleményt megalapozó ellenőrzésre. Mi pedig ez alapján készítettük el a véleményünket. Az egyes kockázatokat vettük számba, és haladtunk lépésről lépésre előre, figyelembe véve az összefüggéseket is.

Egészen modern munkafolyamatot alakítottunk ki. Úgy gondolom, sokat elmondanak a számok: az ÁSZ az államadósság-kezelést minden évben ellenőrizte a zárszámadási ellenőrzés keretében, majd 2015-ben ismét átfogó ellenőrzést végzett. Ez megállapította, hogy

az államadósság árfolyamkockázata az elmúlt években jelentősen mérséklődött azáltal, hogy a devizaadósság részaránya a teljes államadósságon belül 2011. év végéhez képest 2016 év végéig közel a felére, 24,6 százalékra csökkent,

amely folyamat ma sem áll meg. Az ÁSZ elemzéseinek az a sajátossága, hogy ellenőrzéseken alapul, így a számok természetesen nem légből kapottak. Mint ÁSZ elnök ezt kiemeltnek tartom, hiszen a kockázati pontok ellenőrzése nélkül nem is beszélhetünk sikerről. A másik siker az önkormányzatokkal kapcsolatos. Az önkormányzati alrendszer volt ugyanis a másik legkritikusabb terület, ezért azt a számvevőszék 2011-től átfogóan ellenőrizte, s 2011-ben összegző jelentést készített az addig elvégzett önkormányzati ellenőrzések tapasztalatairól, és több kormányzati intézkedésre tett javaslatot.

Ezek egyfelől a súlyos pénzügyi helyzet megoldását, másfelől az önkormányzatok újbóli eladósodásának megakadályozását célozták. Mint ismeretes, sor került az önkormányzati adósság-konszolidációra, és az önkormányzati adósságot keletkeztető műveletek kormányzati engedélyhez kötésére.

Az állampolgárok számára fejenként legalább tízféle olyan szolgáltatást biztosít egy-egy önkormányzat, amely ha fizetésképtelenné válik, akkor az alapvető ellátási gondokhoz vezethet. Gondoljunk csak bele, mi lenne, ha nem működne például a háziorvosi rendszer, a szemétszállítás, vagy a szociális ellátás.

Térjünk vissza az államadósság csökkentésére, amely szintén nem kis fejtörést okozott. Hogy látja az elmúlt évek eredményeit?

Mint mondtam, 2009-re az eladósodás rendkívül komoly problémákat okozott, gyakorlatilag a csődhelyzetet csak a Nemzetközi Valutaalaptól és az Európai Uniótól felvett hatalmas kölcsönnel tudta az akkori kormány elkerülni. Az Alaptörvény közpénzügyi szempontból legjelentősebb rendelkezése az államadósság-szabály, vagyis az a kötelezettség, hogy a GDP arányos államadósságot mindaddig évről évre csökkenteni kell, amíg az el nem éri a GDP 50 százalékát.

Az elmúlt 4-5 évben sikerült talpra állítani a magyar költségvetést. Ehhez azonban szisztematikus lépésekre volt szükség.

A költségvetési konszolidációhoz jelentősen hozzájárult az is, hogy a tényleges adóbevételek egyre kevésbé maradtak el a tervezettől, sőt 2015-ben már jelentős túlteljesítésre is sor került.

Az adóbeszedés hatékonyságának fokozása azonban nem öncél, hanem eszköz arra, hogy az adókulcsok csökkenhessenek, és ezáltal a gazdaság versenyképessége javulhasson.

Fontos a gazdaság fenntartható kifehérítésének a modellje, melynek lényege, hogy a gazdaság kifehérítéséből eredő többleteket az állam kisebb adókulcsok vagy célzott kedvezmények formájában visszahagyja az adózóknál, a kisebb adókulcsok révén pedig tovább fehéredhet a gazdaság. Az utóbbi két év adópolitikai intézkedései ezt a szándékot tükrözik. Elmondhatom: működik a fenntartható kifehérítés.

Kijelenthetjük a fentiek alapján, hogy az ÁSZ, illetve a KT a kormányzatnak, mankót, azaz támasztékot ad?

Mankónak nem nevezném. Inkább azt mondanám, hogy tükröt tartunk a kormányzati elképzelések elé, és jelezzük az egyes tervezett intézkedések kockázatait. A KT feladata – a költségvetési kontroll gyakorlásán túl – az, hogy megerősítse a pozitív folyamatokat, és felhívja a figyelmet a kockázatokra. Az egyik legfontosabb eredmény, hogy

az elmúlt években a költségvetési tervezésben a tartalékok képzésének többszintű rendszere alakult ki.

A nem tervezett kiadásokra fedezetet nyújtó általános tartalék, mai nevén „rendkívüli kormányzati intézkedések előirányzata" mellett

létrejött az Országvédelmi Alap is, amely elsősorban a makrogazdasági kockázatok kezelését szolgálja, továbbá általánossá vált, hogy a költségvetési fejezetek is terveznek tartalékot a fejezeti szintű kockázatok kezelésére.

Mi jelentette és jelenti a legnagyobb fejtörést a KT-nak tavaly és idén?

A költségvetés szempontjából az egyik legnagyobb kockázatot az uniós forráslehívás mechanizmusa jelenti. Ezt jeleztük is az illetékesek felé. Az jól látszott és látszik is, hogy már tavaly is jelentős összeggel megelőlegezte a kormányzat a Brüsszelből csak fokozatosan befolyó támogatásokat, amely lehetővé tette, hogy a vállalkozások és az egyéb kedvezményezettek időben hozzájussanak a nekik megítélt támogatásokhoz.

Domokos László, az ÁSZ elnöke Forrás: ÁSZ/RADÓCZ ÁKOS

Ez persze jó, ám ehhez jelentős átcsoportosításokra volt szükség a költségvetésben. Mint ismert, a 2014-2020 közötti pénzügyi ciklus intézményrendszerét is meg kellett újítani. Ennek sikerét bizonyította, hogy élenjárunk a szerződéskötések és a pályázatok lehívását illetően. A Költségvetési Tanács az uniós pénzek kifizetésével kapcsolatos aggályait nyilvánosságra hozta, és úgy tűnik, hogy sikerül a már említett problémákat megoldani.

Az adórendszerrel kapcsolatban is voltak aggályaink, de mint már említettem, ott is sikerült reformokat végrehajtani, olyannyira, hogy a tervezett adóbevételeket jócskán sikerül felülteljesíteni. Ezért év közben már nem azon kell gondolkodni, hogy a költségvetésben a kormány honnan vesz el forrást a hiánycél tartása érdekében, hanem azon, hogy hová és milyen módon osztja el a többletbevételeket. Sőt, szilárd meggyőződésem, hogy az adócsökkentés nem állhat meg.

Legfontosabbnak tartom a béreket terhelő adók további, szisztematikus csökkentését, hiszen áttértünk a munkaalapú gazdaságra, úgy hogy rekordon van a foglalkoztatottak aránya.

A négy százalék alatti munkanélküliségi ráta gyakorlatilag teljes foglalkoztatásnak tekinthető. Ezért most már a hatékonyság, illetve a versenyképesség növelésére kell koncentrálni, amit az alacsonyabb adók tovább serkenthetnek.

A munkát terhelő adók tekintetében már megközelítettük az európai átlagot, de még a környező országokhoz képest tovább kell folytatni az adócsökkentést. Sajnos azt nem látjuk, hogy az áfakulcsokat miként lehet mérsékelni, mert nem igazolódott vissza, hogy ennek a csökkentését a fogyasztók élveznék.

Látjuk, hogy azokban a termékcsoportokban, ahol áfacsökkentést hajtott végre a kormányzat a fogyasztói árak nem csökkentek, sőt egyes termékek esetében hosszabb távon emelkedés is tapasztalható. Persze az nyilvánvaló egyszerre nem lehet minden adót fenekestül felforgatni, hosszabb idő kell a kifutáshoz.

Nyilván ha versenyképes lesz a munkát és a tőkét terhelő adók mértéke, akkor majd a többi adónemhez is bátrabban lehet hozzányúlni. Szintén fejtörést okoz, ha egy nagyberuházás több évig is elhúzódik, akkor az hogyan maradhat az előre meghatározott pénzügyi keretek között. Ehhez

nem ártana véleményünk szerint megalkotni a beruházási törvényt sem, amely az állami beruházásokat szabályozná, továbbá a határidők fogalmát is tisztázná.

Tehát mind az uniós pénzek kérdése, mind pedig a beruházások lebonyolítása fokozott kockázatot jelent, amelyre kiemelten figyelni kell, hiszen a fegyelmezett költségvetés csak akkor tartható be, ha ezeken a területeken is fegyelem van. Szintén kiemelendő, hogy

a bürokráciát tovább kell csökkenteni, hiszen ez mindannyiunk érdeke, ám az még pontosan nem látszik, hogy az állam mely területeken változtatna, illetve honnan vonulna ki.

Ez egyébként nem magyar sajátosság, egész Európára vonatkozik, hogy nem igazán látszik, miként lehetne csökkenteni az állami szerepvállalást egy olyan világpolitikai helyzetben, amikor aktív, erős, cselekvőképes államokra van szükség. Persze az imént felsoroltaknál az időzítés sem mindegy, hiszen egymásra épülő folyamatokról van szó. Semmit sem kell elkapkodni.

Milyen lépések szükségesek a versenyképesség növeléséhez?

A járulékok csökkentésénél több probléma is felmerülhet, hiszen ezek a nyugdíj és az egészségügyi kiadások, illetve az álláskeresési munkanélküliségi ellátások fedezetéül szolgálnak. El kell dönteni, hogy mi legyen: ha például csökkentjük a bevételeket biztosító adók kulcsát, akkor kevesebb pénz jut az említettek fedezetére. Ha nem csökkentjük, akkor pont az aktív dolgozók és cégek versenyképessége gyengül.

Azt is szem előtt kell tartani, nincs bebetonozva a 4 százalék feletti gazdaságbővülés.

Fel kell készülni egy rosszabb időszakra is, a költségvetésben ehhez is meg kell a teremteni a megfelelő fedezetet.

Most van mozgástér.

Ám nincs garantálva az sem, hogy soha nem köszönt be egy újabb válság a térségünkbe. Sőt, inkább úgy fogalmazok: a közgazdasági törvényszerűségek és a jelenlegi világgazdasági folyamatok alapján egészen biztos, hogy előbb-utóbb szembe kell nézzünk egy újabb gazdasági válsággal.

Felmerül a kérdés: képesek leszünk-e megszorítások nélkül átvészelni azt. Ehhez pedig el kell érnünk a megfelelő versenyképességet, ösztönző csomagokkal, mégpedig úgy, hogy a belső növekedést nem csökkentjük.

A versenyképesség egyébként fokozható, mind a beruházások ösztönzésével, mind pedig a munkaerőpiac, illetve az adópolitika szabályozásával.

A legfontosabb a hatékonyság növelése, erre kell fókuszálni. A sikerhez hozzájárul a kutatások és az innovációk számának az ösztönzése is. Örömteli az is, hogy végre ott tartunk, hogy a gazdasági folyamatok és az adatok évről évre kedvezőbbek, ez bizakodásra ad okot. Csak épp hátradőlni nem szabad.