A Sólyom-bizottság megállapításai az ügynöktörvényről

Elkészítette jelentését a készülő ügynöktörvényről a Medgyessy Péter kormányfő által felkért szakértői bizottság, amelyet szó szerint tesszük közzé. Ebben a bizottság leszögezi: a rendszerváltozás előtt Magyarország nem volt jogállam, ezért a titkosszolgálatok működése sem lehetett jogállami, és egyes személyek titkosszolgálati múltját sem lehet arra való hivatkozással titokban tartani, hogy a szolgálatok tevékenysége "a jogállammal összeegyeztethető volt".

A törvényalkotás alkotmányos keretei

"Az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárása" és "a közéleti szerepet betöltő személyek állambiztonsági múltjának nyilvánosságra hozása" alapvető jogokat érint. A törvényhozó mozgástere alkotmányos határait hasonló tárgyú korábbi alkotmánybírósági határozatok megállapították. Az elvi megállapítások érvényesek a vizsgált törvényjavaslatokra is, és alapul szolgálnak a törvényjavaslatok új, a korábbinál szélesebb múltfeltárást célzó rendelkezéseinek megítéléséhez.

a) A jogállami forradalom értelme. Magyarországon a rendszerváltás úgy zajlott le, hogy az Alkotmánybíróság ismételten megállapította és érvényesítette azt a tényt, hogy a rendszerváltás politikai szempontból forradalmi változás volt; hogy az új alkotmány az állam, a jog és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be.( )

A rendszerváltozás előtt Magyarország nem volt jogállam, ezért a titkosszolgálatok működése sem lehetett jogállami. A jogállamiság az egész rendszer oszthatatlan tényszerű minősége, és független egyes állami résztevékenységek erkölcsi minősítésétől, vagy a rendszer egyes jogszabályainak betartásától. Ez utóbbiakat a nem-jogállami rendszer működésén belül lehet értékelni. Az esetleg technikailag ugyanolyan magatartás minősítése attól változik meg, hogy az állam jogállamnak minősül vagy nem-jogállamnak. A nem-jogállami és a jogállami rendszer különbségét nem lehet viszonylagossá tenni.

A forradalom azonban jogállami volt, azaz szigorúan az alkotmány megtartásával kellett megvalósulnia. Az Alkotmánybíróság elismerte, hogy a rendszerváltás egyszeri és rendkívüli történelmi szituációját figyelembe lehet venni a jogalkotásban is, de sohasem engedte meg, hogy a jogállam alapvető garanciáit, köztük az alkotmányos jogok érvényesülését a helyzet rendkívüliségére tekintettel felfüggessze a törvényhozás. Ez a követelmény érvényesül az igazságosságra alapozott, sajátos rendszerváltó ügyekben is, mint a büntetőjogi igazságtétel vagy az átvilágítás, és a múlt feltárásában is.

b) A rendszerváltás tényét még az alkotmányos kereteken belül is egyre kisebb súllyal lehet értékelni, ahogy a rendszerváltás évei egyre távolabbi múltba merülnek. Más volt a rendkívüli történelmi körülmények jelentősége 1991-ben, amikor a tulajdoni rendszerváltás és a kárpótlási törvényhozás folyt, más 1994-ben, amikor az első átvilágítási törvényt meghozták, és más 2002-ben.

Az átvilágítási törvények eredetileg bizonyos kulcspozíciókban személycseréket akartak biztosítani, és ezzel megelőzni, hogy a régi rendszer emberei veszélyeztethessék az átmenetet. Mire Magyarországon 1994-ben meghozták a törvényt, "megtörtént, illetve elmúlt a rendszerváltás, anélkül, hogy a lusztrációs törvényekkel előidézett és ezekkel összehasonlítható személycserékre sor került volna." Így a rendszerváltás fékezésének vagy veszélyeztetésének megelőzése, azaz összeférhetetlenségi szabályok kimondása már akkor sem lehetett a törvény alkotmányos célja. Az átvilágítási törvények másik célja a titkosszolgálatok tevékenységének leleplezése volt, amely az elmúlt rendszer igazi természetének megismerését és részben a sérelmek orvoslását célozta, és egyben a változások visszafordíthatatlanságát jelképezte.

1994-ben az Alkotmánybíróság mind a politikusok átvilágításával, mind a politikai rendőrségi és más titkosszolgálatok fennmaradt nyilvántartásaival kapcsolatban olyan követelményeket állapított meg, amelyek konszolidált jogállami körülmények között, a lusztráció eredeti céljaitól teljesen függetlenül is érvényesek: biztosítani rendelte a titkos információgyűjtéssel érintettek információs önrendelkezési jogát, másrészt a politikai közszereplők múltjára vonatkozó bizonyos adatok nyilvánosságát.( )

Ezek továbbra is érvényes alkotmányossági feltételek. Mindkettő konkrét szabályozásához a személyes adatok védelméhez való alkotmányos jogot és a nyilvánosságra hozásukat indokoló alkotmányos érdeket kell egymással szemben mérlegelni. A mérlegelésnek egységes kritériumokon nyugvó mércéhez kell vezetnie. A "közérdek", "a demokratikus államélet tisztaságának előmozdítása" (1994), "a demokratikus közélet tisztaságának előmozdítása", "a személyes és közérdekű adatokkal való politikai célú visszaélések megelőzése", "az elmúlt rendszer valódi történelmének megismerése", "az áldozatok információs kárpótlása" (2002) természetesen nem lehet az alkotmányosság megítélésének mércéje. Ezek jogpolitikai célok, amelyek megvalósításában a törvényhozó mozgástere viszonylag széles. Ám a törvények egyes rendelkezései tekintetében külön-külön igazolni kell, hogy szükséges, alkalmas és arányos jogkorlátozásról van szó. Meg kell felelniük a törvényeknek a jogbiztonság követelményének is.

c) A szükségesség, arányosság és alkalmasság megítélésénél az Alkotmánybíróság korábban is figyelembe vette a rendszerváltás óta eltelt időt és a nyilvántartások hiányos voltát. A törvényjavaslatok kiterjesztik a nyilvánosságra hozható és hozandó személyes adatok körét. Ezért ezeket a szempontokat ismét mérlegelni kell.

A fennmaradt adatok nem teljes körűek és megbízhatóságuk sem feltétlen. Az Alkotmánybíróság 1994-ben rámutatott, hogy ez súlyos alkotmányossági kérdést jelentene, ha a törvény minden hálózati személy kilétének nyilvánosságra hozása mellett döntött volna. A T/541. sz. törvényjavaslat bárkinek jogot ad arra, hogy a hivatásos alkalmazottak és a hálózati személyek azonosításához szükséges adatokat megismerje, és nyilvánosságra hozza; a T/542. sz. törvényjavaslat pedig kiszélesíti a kötelezően átvilágítandók körét. Ezért a kérdést meg kell válaszolni.

A bizottság felhívja a figyelmet arra, hogy iratmegsemmisítés nemcsak 1989-ben történt, hanem például az 1960-as évek elején is. A B (beszervezési) és M (munka-) dossziék iratainak megsemmisítése mindvégig ügyviteli rutinfeladat volt. Továbbá az állambiztonsági szervek átszervezésekor mindig történtek iratátadások. A "külső" szerveknek, például bíróságoknak és ügyészségeknek a felhasználás után visszaadott iratok pedig rendeltetésszerűen a közlevéltárakba kerültek, vagy oda fognak kerülni. A szervek tevékenységére vonatkozó számos adat jutott közlevéltárakba (pártszervek iratai, Állami Egyházügyi Hivatal helyi szerveinek dokumentumai).

A két törvényjavaslatban az állambiztonsági szervek, és így a hozzáférhető adatok köre sem egyezik. A T/541. sz. törvényjavaslat minden "állambiztonsági tevékenységet végző magyar szerv működésében összefüggésben" keletkezett adatra kiterjeszti hatályát, a T/542. sz. csak az előző törvényjavaslatban példálózóan felsorolt szervekre terjed ki. Tekintettel az iratátadási és titok-minősítési következményekre, a jogbiztonság megkívánja a szervek meghatározását.

A bizottság tehát rámutat, hogy bármilyen súllyal is bírtak az állambiztonsági szervek a pártállami rendszerben, irataik és adataik - és különösen a törvénytervezetekben felsorolt szervek dokumentumai - csak alapos szakmai forráskritikával és a másutt feltalálható további adatokkal való egybevetés alapján képezhetik mind a "múlt feltárásának" forrásbázisát, és az ilyen adatminőség a feltétele annak, hogy személyiségi jogok korlátozása alkotmányos lehessen.

Ezzel összhangban áll, mert a minél szélesebb forrásanyag hozzáférhetőségét szolgálja, hogy a törvényjavaslatok kiterjesztik a személyes adatok megismeréséhez és - megfelelő korlátok közötti - nyilvánosságra hozásához való jogot "az állambiztonsági tevékenységet végző magyar állami szervek működésével összefüggésben" keletkezett összes adatra. Az Alkotmánybíróság már 1994-ben rámutatott arra, hogy "ha a vizsgálat egésze kiterjed a III/III-as anyagokon túl a BM irattára más részeire is, továbbá a többi titkosszolgálat anyagára is, a hálózati személyek teljes köréhez közelebb lehet jutni, s az együttműködés bizonyítása is többnyire lehetséges". Az Alkotmánybíróság is megállapította, hogy az állambiztonsági szervezet egésze rendszeres információcserét folytatott; sok esetben nemcsak egymás anyagait, hanem ügynökeit is átvették. Ez felveti, hogy hogyan kapcsolódott a titkosszolgálatokhoz a külügyminisztérium és intézményeinek tevékenysége, a külkereskedelmi apparátust felhasználó hírszerzés, az Állami Egyházügyi Hivatal és a kultúrdiplomácia.

d) Az érintettek az információs önrendelkezési joga és az adatok nyilvánossága. Az adatok megismerhetősége és nyilvánosságra hozása más alkotmányossági követelmény alá esik. A mások személyes adtához való hozzáférés és az azzal való rendelkezés különböző alkotmányos indokot követel meg.

- Az érintettek információs önrendelkezési jogának biztosítása alkotmányos követelmény. Az információs önrendelkezési jog a saját személyes adatra vonatkozik; személyes adat a meghatározott emberrel kapcsolatba hozható adat. Ez olyan tág kör, hogy a személyes adat körébe eshet más személy személyes adata is. Ilyenkor a jogokat egymással szemben mérlegelni, és mindegyik érintett jogát védeni kell.

A megfigyelt személlyel kapcsolatba hozható hálózati személy és hivatásos alkalmazott kiléte a megfigyelt személy személyes adata. Ezek azonban az illetők személyes adatai is.( ) Helyesen mérlegeli a törvényhozó a szembenálló jogokat, ha a megfigyeltnek jogot ad az őt megfigyelő személyek azonosítására. Az adatok megismeréséhez való jogot igazoló érvek - az "információs egyensúly" helyreállítása, az eddigi egyoldalú információs helyzet kölcsönössé tétele, másrészt a törvényjavaslat indokolásában is szereplő morális érv: az áldozat jogának elsőbbsége - azonban nem elegendőek ahhoz, hogy a megfigyelt mások személyes adataival korlátlanul rendelkezzék, azaz minden feltétel nélkül nyilvánosságra hozhassa azokat.

- Még kevésbé indokolhatják ezek az érvek, hogy a hivatásos alkalmazottak és a hálózati személyek adatait nemcsak a megfigyelt, hanem bárki, korlátozás nélkül nyilvánosságra hozhassa.( )

Az elvi kérdések között kell tisztázni azt, hogy a mások személyes adataival való idegen rendelkezéshez, valamint ahhoz, hogy a törvény személyes adat közzétételét rendelje el, megfelelő súlyú alkotmányos indok szükséges.

Az egykori hivatásos és hálózati, ma pedig "közéleti szerepet betöltő személyek" esetében erről külön törvény rendelkezik, olyan alkotmányossági érvekre támaszkodva, amelyek csakis az abban érintett személyi körre lehetnek érvényesek. A politikai közélet informált megvitatása, valamint az állami tisztségviselők és szervek helyes megítéléséhez és a működésükbe vetett bizalom megalapozásához fűződő érdek, továbbá a politikai közszereplők pártállami múltja megismerhetőségében mindeddig fennálló különbségek szükségessé és arányossá teszik állami tisztviselők és politikusok idevágó személyes adatainak nyilvánosságra hozását, beleértve annak kötelező voltát is. Ez tehát a fentiek miatt nem tekinthető szankciónak.

Ezek az indokok nyilvánvalóan nem vonatkoznak a közéletben nem szereplő volt ügynökökre. Az összes nyílt és titkos munkatárs adatainak bárki általi megismerhetőségét és nyilvánosságra hozását a törvényjavaslat a múlt megismerésével, a közélet átláthatóságával indokolja, és összekapcsolja azzal a ténnyel, hogy "ezen személyek a jogállamisággal összeegyeztethetetlen rendszer titkosszolgálatának munkáját segítették". A bizottság megismétli, hogy jogpolitikai célkitűzések önmagukban nem elegendőek az adatok nyilvánossága alkotmányos megalapozásához. Ehhez a személyes adat megismerésének és nyilvánosságra hozásának külön szabályozása, továbbá az adat titkossága kivételes fenntartásának differenciáltabb szabályozása szükséges. Vannak ugyanis olyan szempontok, amelyek csak a nyilvánosságra hozás korlátozását indokolhatják. A fiatalkorúként beszervezetteket például még a legteljesebb nyilvánosság koncepciójára épülő német törvény is védi. Közismert, hogy az ügynökök között voltak buzgó besúgók és voltak, akiket zsarolással szerveztek be. Voltak, akik használhatatlan jelentéseket adtak, és voltak, akik olyan helyzetbe hozták magukat, hogy ne is tudjanak információt adni. Az sem mindegy, a múlt rendszer története során melyik időszakban dolgozott valaki a titkosszolgálatoknak. Voltak közöttük, akik 1956-ban szembefordultak a rendszerrel, és súlyos büntetést szenvedtek.

- Normatív ismérvek és egyéni elbírálás. A tervezett szabályozás a fent említett egyéni körülményeket nem veszi figyelembe. Ugyanakkor olyan más kivételeket állapít meg az adatok titkos minősítésének elvesztése alól, amelyek csakis egyéni elbírálással dönthetők el. Ez a korábbi szabályozáshoz képest új vonás. A hatályos törvény - a III/III. csoportfőnökség keretén belül - a nyilvánosságra hozás kérdését általános rendelkezéssel a volt tisztek és ügynökök javára döntötte el, s még a megfigyeltek megismerési jogát is kizárta. A törvényjavaslatok elvi alapja ellenkező: a személyes adatok teljes nyilvánossága alapján állnak, meghatározott kivételekkel. Ezek a kivételek elsősorban mai titkosszolgálatok érdekeit nézik. Mindkét törvényjavaslat fenntartja azonban a titkosságot akkor is, ha az adat olyan személyre vonatkozik, akinek a szerveknél végzett tevékenysége miatt alaposan feltehető, hogy személyének felfedése esetén e tevékenysége miatt ellene vagy hozzátartozójával szemben az életet, a testi épséget, illetve a személyes szabadságot súlyosan veszélyeztető bűncselekményt követnek el. A kivétel vonatkozik a volt III/III.-as ügynökökre is. A törvényjavaslat itt a titkosszolgálati munkatársak és hozzátartozóik élethez, egészséghez és személyi szabadsághoz való alkotmányos jogát tartják erősebbnek az adat nyilvánosságához fűződő érdeknél. A bizottság meggondolásra ajánlja, hogy az egyéni kivételek körében nyíljon lehetőség a személyiségi jogok indokolta további egyéni kivételek megállapítására, olyan ismérvek alapján, amelyek normatív módon meghatározhatók és olyan eljárásban, amely egyrészt tartalmazza a szükséges garanciákat, de - például időigényessége miatt - nem veszélyezteti a törvény célját. A technikai megvalósítás nehézségeivel a bizottság tisztában van. Az egyéni elbírálás mellett ugyancsak lehetséges a probléma olyan törvényi rendezése, amely a nyilvánosság különböző szintjeit különbözteti meg. A megfigyelt ekkor sem lenne kötelezhető arra, hogy a megismert adatot környezete előtt titokban tartsa. Azonban a korlátlan nyilvánosság, például a média útján való "közhírré tétel" korlátozható lehet.

- A "tudományos kutatónak" a törvényhozó az összes érintetténél szélesebb hozzáférési és rendelkezési jogot ad a nyilvántartásokban szereplő összes adat tekintetében; csupán az ún. érzékeny személyes adatok egy korlátozott köre jelent időlegesen kivételt. A privilégium indoka, hogy "a tudományos kutatókon keresztül valósul meg a törvényjavaslat egyik fő célja, a múlt megismerése". A törvényjavaslat meghatározza a tudományos kutató fogalmát: tudományos kutató az a személy, aki rendelkezik tudományos kutatást rendeltetésszerűen végző, közfeladatot ellátó szervnek - a kutató részletes kutatási terve alapján megadott - támogató állásfoglalásával.

A törvényjavaslat tárgya következtében különösen élesen mutatkoznak meg a kutatói privilégium jelenlegi szabályozásában rejlő alkotmányossági veszélyek. A kutatói minőség elnyerését és a vele járó, mások alkotmányos jogait korlátozó jogosítványokat a teljes jogbizonytalanság jellemzi. A kutatói státuszt gyakorlatilag bárki - állampolgárságra és a levéltári törvénynek a külföldi állampolgárokra vonatkozó eltérő rendelkezéseire tekintet nélkül - megkaphatja (és meg is kapja). Semmilyen jogszabály nem határozza meg a "tudományos kutatást rendeltetésszerűen végző, közfeladatot ellátó szervek" körét, és azt sem, ki és milyen ismérvek alapján bírálhatja el a kutatási tervet.( ) A bizottság megjegyzi, hogy a tényleges kutatói minőség, amelyet publikációkkal igazolt szakmai múlt fémjelez, a kutatói etika és tartás vélelmezhető volta miatt is inkább szolgálhatja a törvényhozás által szorgalmazott megbékélést és a múlt tisztázását, mint a jelenlegi, rossz tapasztalatokkal szolgáló rendszer. Az európai gyakorlattal összhangban nem azoknak a körét kell meghatározni, akik az iratokhoz korlátozás nélkül hozzáférhetnek, hanem azokat az adatokat, amelyek szabadon hozzáférhetők. A probléma rendezése a levéltári törvényre tartozik. A tudományos kutató fogalmának alkalmazása miatt, a fentiek szerint a kutatónak a törvénytervezetben javasolt hozzáférési lehetőségei alkotmányosan kifogásolhartók. Ezért amíg az egész kérdést a levéltári törvényben újra nem szabályozzák, a T/541. sz. törvényjavaslatban külön, garanciális szabályozás szükséges.

e)Formális érintettség és tényleges tevékenység. A törvényjavaslatok szerint mindenkiről nyilvánosságra hozható, hogy hivatásos alkalmazottként vagy hálózati személyként szerepel a titkosszolgálatok irataiban. A "közéleti szereplők" tekintetében ehhez elég, hogy szerepelnek az állambiztonsági szervek hálózati nyilvántartásában, tekintet nélkül arra, hogy más adat valószínűsíti-e, hogy ténylegesen végeztek besúgást. A rendelkezés alkotmányossága megítéléséhez "a hálózati nyilvántartásban szereplés" meghatározása szükséges. Azokat, akik csupán szerepelnek a hálózati nyilvántartásban, de nem írtak alá, nem adtak jelentést, nem kaptak előnyt, a törvényjavaslat ugyanúgy kezeli, mint a "hálózati személyeket", noha rájuk sem a törvényjavaslatok deklarált céljai, sem az azokat adott esetben igazoló alkotmányos érvek nem vonatkoznak.

f) A kivételek szabad mérlegelése. A törvényjavaslat készítője feltehetőleg érzékelte, hogy az elhárítás és hírszerzés személyi állományának 1990. február 14-ig terjedő teljes nyilvánosságra kerülése a szolgálatok jelenlegi működését tekintve gyakorlatilag lehetetlen. Ezért mindkét törvényjavaslat fenntartja bizonyos adatok titkosságát.

Az adatok megismerhetőségét, és főleg nyilvánosságra hozását a jelenlegi, jogállamban működő titkosszolgálatok kellően bizonyított érdeke alkotmányosan korlátozhatja. A hírszerzés, a kém- és terrorelhárítás, és az egyre inkább nemzetközivé váló szervezett bűnözés elleni küzdelem a hasonló feladatú külföldi szervekkel szükségszerűen együttműködve, és a kölcsönös bizalom alapján folyik. Amelyik országban a hírszerzés adatait és közreműködőit nyilvánossá - sőt külföldiek számára is hozzáférhetővé - teszik, számolhat azzal, hogy a többi szervezet megszakítja vele kapcsolatait. Ezért a bizottság is úgy tartja, hogy a magyar nemzetbiztonsági érdekek védelmére nem elegendő az 1990. február 14.-i időhatár. Azonban a kivételek szabályozása csak a nemzetbiztonsági érdek, az adatok nyilvánosságát indokoló alkotmányos érdek és az érintettek alkotmányos jogainak mérlegelése alapján történhet, és megfelelő eljárási garanciákat kíván meg.

A kivételek meghatározása a törvényjavaslatokban és a megállapításura vonatkozó eljárás azonban a jogbiztonság követelményét nem elégíti ki. A kritériumok egy része akár az egyes titkosszolgálatok teljes állományára vonatkozhat. Másoknak túl tágak. (Például: az adat nyilvánosságra kerülése sértené a Magyar Köztársaság alkotmányos érdekét.) A kivétel feltételeinek megállapítása a szolgálatokra, illetve a közszereplők tekintetében a politikai alapon felállított tényfeltáró bizottságra van bízva.

A szolgálatok általi minősítést az újonnan felállítandó Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára csupán az át nem adott iratok jegyzéke alapján teheti kérdésessé. (A jegyzék alapján azonban a Levéltár nem is tudhatja, mit is kellene vitatnia.)( ) Vita esetén bíróság dönt az irat átadásáról - és ezzel az érintett személyes adatainak a törvény szerinti széles hozzáférhetőségéről. Az érintett az eljárásban nem szerepel, jogorvoslat nincs. Kétséges, hogy az irat alapján, és az érintett tudtán kívül lehet-e dönteni az ő vagy hozzátartozója fenyegetettségéről.

"A közéleti szerepet betöltő személyek" érintettségéről a tényfeltáró bizottság hoz határozatot; bíróság előtt ez a határozat támadható meg. A tényfeltárók azonban szótöbbséggel dönthetnek úgy, hogy mégsem hozzák nyilvánosságra az érintett politikai közszereplő nevét. A bizottság és a bíróság is kizárólag a titkosszolgálati iratok alapján dönt. Az viszont, hogy az érintett a kivételek alá esik, csakis egyedileg, tények feltárásával és értékelésével dönthető el. Ez pedig kívül esik a bizottság lehetőségein és hatáskörén.